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台灣經濟自由化的經驗與檢討

08/01/2006/08:34
華夏經緯網

    近日,經濟觀察報摘登前台灣大學校長、著名經濟學家孫震的文章,該文對台灣經濟自由化進行了探討,文如下:

  尋找發展的模式

  台灣于1953年實施第一期經濟建設四年計劃,開始有系統的經濟發展。直到20世紀結束之前,台灣被視為世界發展中經濟體的楷模,台灣所採取的發展策略為國際著名經濟學家所稱道,亦為其他發展中國家所遵循。哈佛大學經濟係的帕金斯(Dwight H Perkins)教授說:“台灣經濟發展的成功并非由於其領導者發現了一個成功的發展模式,堅守不移,而是由於發現了好幾個發展模式,于需要時加以變換。”不過進一步觀察這些發展模式變換的原則,一直是順應市場、倚重市場,終於走上自由化的道路。

  台灣經濟的自由化經歷了三個重要的階段。第一階段是1958年外匯貿易改革,使台灣經濟發展從進口代替轉向出口擴張,帶動快速的經濟成長,但助長了20世紀70年代初期的物價膨脹。第二階段是70年代和80年代初期,台灣對外面臨兩次世界性能源危機,對內發展資本密集和技術密集的重大工業,需要不同市場條件的配合,政府管制減少,貿易、匯率和利率逐步走上自由化。第三階段是1984年宣佈自由化、國際化、制度化,開始走向全面自由化,但卻徘徊遲疑,導致80年代後期的資產膨脹。

  台灣于1995年即因在教育、研發和高科技產業發展上的成就被美國視為其在亞洲的新競爭者,并于1997年和“亞洲四小龍”的另外三條小龍新加坡、香港和南韓以及以色列在國際經濟社會中晉級為“先進經濟”(advanced economies)。而且諾貝爾經濟學獎得主克萊因(Lawrence R Klein)教授早在1986年即預測台灣和南韓在發展中國家或地區中最有可能繼日本之後於20世紀之末跨越從“發展中”到“發達”的界線。然而,如今已是2006年,台灣似乎距“發達地區”的境界日遠,其中固然有更深層的制度和文化的因素未能具備,但決策者對經濟自由化缺少認識和信心,以致躊躇不進,也應是重要原因。

  局部自由化的成就與困境

  1958年的外匯貿易改革是台灣經濟發展的一項重大政策,也是台灣經濟邁向自由化的一大步。這次改革將當時複雜的多元匯率分兩階段簡化為單一匯率,然後經過數次調整,于1961年穩定於1美元兌換40元新台幣的水準。此一改革的理念,是希望回歸市場機制,藉合理的匯率自動發揮鼓勵出口、節制進口的作用,以改善貿易差額,促進經濟成長,減少失業。不過在進口方面仍有高關稅和人為的限制,出口方面則有退稅、外銷貸款與優惠利息的補貼,因此曾任台灣“經濟部長”和“財政部長”的李國鼎先生在他後來的著作中回顧這一段時期,稱之為局部自由化。

  一個國家或地區在經濟發展中究竟應否補貼出口、限制進口,經濟學家一向有不同的看法。芝加哥大學經濟係的哈伯格(Arnold C Harberger)教授在一次研討會中綜合若干國家和地區的經驗,主張應藉助國際貿易,但不可過度干預,以免扭曲資源的有效利用。台灣于1958年外匯貿易改革後,出口大幅增加,貿易差額迅速改善,帶動快速的經濟成長,加上當時主要產業多為勞動密集型的產業,因此就業迅速增加,失業率降低。從1961年到1970年,按美元計算的出口額增加六倍半,平均年增長率為25.3%;1961年貿易差額佔GDP的百分比為-7.1%,其後逐年改善,至1970年達到平衡;GDP的平均年增長率為9.7%;失業率從1961年的4.1%降低到1970年的1.7%。

  這種以“局部自由化”為手段,利用對外貿易促進經濟成長的發展策略,其有效性受三個重要條件的限制。第一是儲蓄率是否隨貿易差額的改善而提高。一個國家或地區對外貿易的差額,如不計算國際收支平衡表經常賬戶上的其他項目,應痤巧顙靺x蓄率與國家或地區內投資的差額,儲蓄如不相對於國家或地區內投資增加,貿易差額即不可能改善。台灣在20世紀60年代到70年代和80年代大部分時期,對外貿易的差額由逆差不斷減少到順差不斷擴大,這固然是出口拓展的結果,但國民儲蓄不斷增加也有一定的貢獻。第二是貨幣供給是否能不受貿易順差擴大、外匯資產增加的影響,維持適度增加,不引起通貨膨脹。在一定匯率下,國家或地區內物價如相對國家或地區外物價上漲,貿易的優勢即無法保持。第三是就業是否仍可增加,使生產能量繼續擴充。失業如已達充分就業水準,貿易差額所代表的國家或地區外凈需要繼續擴大,就會引起物價上漲。台灣經過20世紀60年代的快速成長,第二和第三兩個條件在70年代之初大致都已到達極限。1971年12月,美元對黃金貶值7.89%,其他工業國家的貨幣大都對美元升值,使美元相對於其他主要貨幣貶值約12%,新台幣對美元的匯率維持不變,因而亦隨之對其他主要貨幣貶值。加上1972年國際物價上漲,更有利於台灣的出口。

  進入70年代,貿易差額擴大,外匯資產累積迅速,其增長率1971年達42.8%,1972年達72.7%,導致貨幣供給大幅增加,1973年竟達50.4%,通貨膨脹當然是無法避免的後果。雖然當局于1973年2月美元再度貶值10%時,將新台幣對美元升值5%至1美元兌換38元新台幣,但“太遲又太少”,無濟於事。1973年10月爆發世界能源危機,石油價格劇漲,更使台灣的通貨膨脹如火上加油。1974年世界經濟盛極而衰,台灣由於物價上漲超過國際水準,致使新台幣對外幣值從偏低轉為偏高,阻礙出口,衰退的程度較世界更為嚴重。

  台灣在20世紀60年代,如果能順應出口擴張與貿易差額改善的情勢,逐步取消對出口的補貼,放寬對進口的限制,調整匯率,修正偏低的幣值,一定會增進資源利用的效率,達成更穩定的物價與更高的經濟增長率,1974年的衰退也會較為緩和。

    從重化工業到科技工業

  經濟自由化是回歸價格機制,以市場決定取代政府的管制與干預。命令式計劃企圖以計劃代替市場,終於證明失敗;指令性計劃常欲對抗市場,卻發現不如順應市場,加以利用。司馬遷說得好:“……耳目欲極聲色之好,口欲窮芻豢之味,身安逸樂,而心 誇矜執能之榮使。俗之漸民久矣,雖戶說以眇論,終不能化。故善者因之,其次利導之,其次教誨之,其次整齊之,最下者與之爭。”

  台灣在20世紀70年代初期第一次能源危機爆發、經濟從通貨膨脹轉為經濟衰退前、政府怕新台幣升值對出口不利,利率提高增加企業的負擔,不願採用,反而對重要民生物資限價,揚湯止沸,致使物資逃避,物價更漲;經濟衰退後,又怕新台幣貶值和利率下降使通貨膨脹死灰複燃,心存疑慮,祗有使問題更嚴重。正如西諺說:“到地獄之路是由好意鋪成的。” 

  然而台灣畢竟從經驗中學到了教訓。70年代後期和80年代初期,是各種制度性安排走向更自由化的準備時期。1975年下半,台灣經濟開始復蘇,出口增加,對外貿易由逆差轉為順差,繼而順差擴大。1978年7月,台灣將新台幣兌美元的匯率從38:1升為36:1,并宣佈改採機動匯率制度,就是一般所說的浮動匯率制度。利率也從1980年開始由政府決定逐步轉變為由市場決定。

  20世紀70年代也是台灣所謂“產業升級”或“產業結構轉型”的時期,嚴格說,經濟成長為勞動生產力持續增加的現象,“升級”和“轉型”都應是漸進的過程。然而當局的產業政策的確會造成不連續的變化,其成功往往需要市場條件的配合。

  70年代台灣有兩項重大產業政策:一項是重化工業建設,另外一項是科技產業的萌芽。所謂重化工業建設是當時的台灣“行政院長”蔣經國先生於70年代所推行的十大建設中的三項產業建設,包括大鋼鐵廠、造船廠和石油化學工業,都屬資本密集型的產業。當時流行的理論認為,有了下游的勞動密集型產業之後,繼續發展中、上游的資本密集型產業,下游型產業為中、上游產業提供市場,中、上游產業供應下游產業所需的中間產品和原料,上、中、下游產業連接在一起,發揮“產業關聯效果”,可增加經濟的自主性,減少對外依賴;而且上、中、下游任何一個環節需要增加,都可經由“向前連鎖”或“向後連鎖”,帶動所有關聯產業的發展,使生產和就業增加。

  不過這種建立在“投入-產出”關係之上的發展理論,有兩個致命的缺點。一個是未考慮價格問題,如上游的原料或中游的中間產品成本與價格偏高,導致下游產品出口困難,所有關聯產業都將隨之發生困難。1979年第二次能源危機爆發果然導致這一問題出現,當局于1981年10月採取各階段石化產品按國際市場定價的政策,引起中游產業調整,台灣的石化工業才得以正常發展。另外一個缺點是台灣并不出產煤、鐵、原油,一旦供應短缺,中、下游產業都將難以為繼。因此,上、中、下游產品都在國家或地區內生產,并不能增加自主,也不能減少對外國的依賴,任何產業都必須具備競爭優勢,才能通過市場考驗。

  1974年台灣“經濟部長”孫運璇先生接受留美學人潘文淵博士的意見,決定以研製積體電路為中心發展電子工業。90年代,光電業與無線通信也漸在台灣興起,并且經由投資在大陸開枝散葉,漸成世界科技產業的重鎮。2005年5月16日《商業週刊》亞洲版以《何以台灣關係重大》為封面主題,這篇報道開頭就說:“想要找到全球經濟的隱藏中心?開車走一趟台灣的中山高速公路。由此可以到達那些將美國廣大市場與數字化研發中心和中國的巨大製造中心加以連接的公司。”

  全面自由化的理念與實踐

  1981年12月台灣“行政院”通過經建會所提出的1982∼1985年“台灣經濟建設四年計劃”,雖仍宣佈“計劃性自由經濟”的體制,但卻提出健全法治、減少干預、促進價格與市場機制的發展策略。

  1984年5月台灣“中央銀行”總裁兼經建會主任委員俞國華先生出任台灣“行政院長”,宣佈自由化、國際化、制度化的主張,9月在對“立法院”的施政報告中正式提出,從此成為台灣經濟政策的三項基本原則,這是意見分歧爭論不休的台灣社會中難得一見的共識。自由化的意義已見前述;國際化是指使台灣通過商品與人員的交流,更密切的與國際社會相結合;制度化是指改善相關的法令和制度,使自由化和國際化得以在有效的遊戲規則下順利運行。在俞國華提出自由化、國際化、制度化政策後18年,世界銀行于2002年以《建立制度以利市場運行》為主題發表其年度報告,指出貧國因欠缺健全的制度,以至縱有好的政策,也難以發揮作用。俞國華的主張很有高遠的前瞻性,不過他當時所說的制度僅指政府部門的法規制度,而世界銀行近年所強調的制度則指更具廣泛意義的社會制度或社會資本。

  然而台灣雖然已宣示自由化的政策,各種相關的機制大致也已具備,但對自由化的實施卻遲疑不決。1979年第二次能源危機爆發,導致經濟衰退,貿易差額惡化,當局將新台幣對美元貶值,然而一直到1985年底,經濟早已復蘇,貿易差額也由逆差轉為順差,所佔GNP的比率不斷擴大,1985年達14%,1986年竟達20%,但新台幣對美元的匯率至1985年底仍少變動,大致接近40:1。

  貿易順差使台灣的外匯資產增加,外匯增加引起對新台幣升值的預期,導致資金流入,使外匯增加更快。1986年底所擁有的外匯資產達463億美元,1987年底增為767億美元,相當於當時23個月進口所需的外匯,約為島內資本形成毛額的4.1倍。

  外匯資產大幅增加使貨幣供給隨之增加,從1985年底到1988年底,增加達158.9%。在一般情形下應會引發通貨膨脹,然而貿易自由化的結果,使島內物價受到國際物價的約束,甚少變動,貨幣供給劇增的影響,主要反映在股票市場和房地產市場,引起嚴重的“資產(價格)膨脹”,形成泡沫經濟。股價指數從1985年平均祗有745點,至1990年2月初飆升到12682點。台北市房地產價格上漲大約在3∼4倍。雖然新台幣對美元的匯率于1986年後大幅升值,1987年底升至28.55:1,1989年底升至26.16:1,但“太晚又太猛”,造成企業界適應的困難,卻已無法阻擋形成中的資產膨脹。

  檢討台灣當局遲遲不調整新台幣匯率引起20世紀80年代後期資產膨脹的經濟後果,前台灣“財政部長”邱正雄先生認為,這個時期資本市場的繁榮有利於科技公司取得資金,對科技產業的發展有很大的幫助。邱先生的觀察應是十分正確的。不過在資產膨脹過程中,大量興建房屋造成百萬戶以上的空屋,形成嚴重資源浪費。資產膨脹形成的泡沫破滅後,無數廠商因資產縮水陷入財務困境,凡是旗下有建築公司的財團,幾乎無一不遭受拖累,背負重大財務負擔,致使應對風險與衰退的能力降低。因此90年代以來,企業經營困難時有發生,當局往往指示金融機構予以融資協助,導致將廠商的負債轉變為銀行的不良債權。有句笑話說:“如果你欠銀行一百萬元,你就麻煩大了;如果你欠銀行十億元,銀行就麻煩大了!”何況若干企業集團的銀行負債何止十億百億!銀行不勝負擔,最後祗好由當局犧牲稅收,以預算幫助銀行抵消壞賬,而當局的支出就是全民的負擔。外匯增加太快是災害,不是福利;過多的外匯是負擔,無益於國計民生。

  假定台灣當局于宣佈自由化政策後認真實施,容許新台幣順應貿易情勢自然升值,則預期升值不會出現,國際資金不會大量流入,貨幣供給不會大量增加,資產膨脹不會發生,產業界可以從容調整以適應匯率變動,讓人民可以安享經濟成長與升值所引起的經濟福利增加,當局也可以垂拱而治,不必手忙腳亂。

  
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