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2018年台灣對外關係回顧
華夏經緯網   2019-03-15 14:07:54   
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    □ 鐘厚濤

    2018年在蔡英文拒不接受“九二共識”、堅持“倚美日抗大陸”等錯誤政策衝擊下,蔡當局“踏實外交”瀕臨破產,台灣對外關係活動空間進一步萎縮,接連失去多明尼加、布吉納法索、薩爾瓦多三個重要“邦交國”,“邦交”數量首度跌破“2字頭”,僅剩下17個,創歷史最低記錄;世界衛生大會(WHA)等重要國際組織繼續不得其門而入,只能在場外鬧場滋事;美臺實質關係雖有所升溫,但美國顯然只是將台灣作為中美戰略博弈下的棋子和籌碼而並非著眼于美臺關係本身;與日本、歐洲各國等實質關係整體平淡,缺乏亮點可言。可以預測,蔡當局若不根本調整兩岸政策,繼續堅持“從世界走向中國”,2019年台灣對外關係將更加艱困。

    一、臺美實質關係不斷提升    

     2018年以來,隨著中美貿易摩擦不斷升級,美國對華打“台灣牌”的動能與意願也日益強化,公開聲稱將臺納入“印太戰略”,在政治、軍事等方面加大挺臺力度,有意利用台灣問題為籌碼逼迫中國大陸在經貿等議題上讓步,美臺關係也隨之呈現升溫態勢。

    (一)美公開將臺納入“印太戰略”

特朗普上臺以來,放棄奧巴馬時期“亞太再平衡戰略”,重新佈局,構建“印太戰略”,妄圖以美、日、印、澳為四大支點,全力構建遏制中國大陸的體系。但由於“印太戰略”本身就處於探索階段,象徵意義大於實質意義,日、印、澳在冷靜觀察一段時間之後,對於所謂“印太戰略”特別是背後的“美國優先”策略有了更為清醒地認識,開始不斷提升與中國的關係。在此背景下,特朗普政府不得不強化與台灣實質關係,妄圖把台灣打造為對抗中國大陸的“最前沿橋頭堡”。

    為了達到這一目的,特朗普政府不斷向臺喊話,聲稱台灣在美國“印太戰略”中具有重要角色。2017年12月美國“國家安全戰略”在闡述“印太戰略”時,特別強調美方將依據“與台灣關係法”為台灣提供正當防衛需求。2018年1月美“國防戰略”中將中國大陸定位為“戰略競爭者”(strategic competitor),為美臺合作預留較大空間。3月,美國國務院負責亞太事務的副助理國務卿黃之瀚訪台,將台灣稱之為“印太區域的典範”。蔡當局一直高度期待融入印太戰略,蔡英文、“國安會秘書長”李大維、“外交部長”吳釗燮等都多次表達融入“印太戰略”的意願和決心,並於2018年5月專門在臺“外交部”亞東太平洋司新設“印太科”,以具體行動呼應美“印太戰略”。

    (二)美密集推動與臺高層人員往來

    高層官員訪台向來是美臺實質關係進展的一個重要考察指標,如果美臺關係良好,美國會指派高層級官員訪台,反之,美國則會指派較低層級官員甚至是拒絕指派官員訪台,故意冷落台灣。“與台灣交往法”的通過,為美臺高層官員互動打開了一扇前所未有的窗戶,提供了巨大的想像空間,因而蔡當局特別是許多綠營人士對美寄予高度期望。美國對此也積極配合,6月“美國在臺協會(AIT)”台北辦事處內湖新館正式啟動,美國國會眾議院“台灣連線”共同主席哈珀眾議員(Gregg Harper)、“美國在臺協會”主席莫健(James Moriarty)等出席活動。美國國務院發言人諾爾特(Heather Nauert)稱,“新設施落成是一個里程碑,反映出美臺夥伴關係的重要性。”內湖新館造價2.5億美元,成為美國在亞洲價格最為高昂的“使館”。在“九合一”選前的10月份和11月,美還相繼指派副助理國務卿斯科特•巴斯比(Scott Busby)、美國環保署首席副助理署長西田珍(Jane Nishida)等人訪問台灣。回顧美臺關係發展歷程來看,美國如此密集地指派高層官員訪台,特別是在台灣重要選舉前夕訪台,以往並不多見。美國此舉表面上是要製造美臺關係良好的跡象,但更為真實的目的,是想利用所謂的美臺關係良好來為蔡英文製造“政績”,以此來拉抬民進黨選情。除了邀請美國高官訪台之外,蔡英文還積極出擊,利用“過境”美國時機,不斷強化與美高官的互動,頻頻製造美臺關係“突破”的假像。

    (三)美直接為臺軍事戰略下“指導棋”

    隨著兩岸軍事實力差距越拉越大,“陸強臺弱”態勢更趨明顯,台灣對於美國“以臺制華”的利用價值也相對下降。為了進一步強化台灣“棋子”作用,美打破此前近十年來相對低調的做法,2018年7月、10月和11月連續三次穿越台灣海峽,展現干預臺海局勢的決心,意欲全面強化與臺軍事安全合作,甚至直接對臺軍事戰略下“指導棋”。10月底“美臺防務工業會議”上,美國防部副助理部長大衛·海爾韋(David Helvey)首度回應蔡當局提出的所謂“整體防衛構想”(ODC),聲稱“美國防部一直協助台灣思考如何在分散環境中提高聯合作戰能力,ODC能發揮台灣優勢擊敗入侵勢力”,認為ODC“是對抗解放軍數量優勢和作戰力量的有效方法”;ODC有利於利用台灣地理優勢,針對兩棲攻擊部隊面臨挑戰的非對稱作戰、力量保存和沿海戰鬥;全面執行ODC,將對台灣軍力結構、作戰規劃和軍事學說帶來新的“契機”。台灣淡江大學國際事務與戰略研究所黃介正對此也評論稱,ODC是“針對臺海兩岸軍力變化以及台灣感受的周邊威脅,所新制定的防衛作戰構想,得到美方認可”。

    二、臺日關係高開低走,臺歐國關係整體平淡    

    除了不斷強化與美關係外,蔡當局還多方努力,謀求同步提升與日、歐等國實質關係,但一年回顧來看,無論是臺日還是臺歐關係,都在中低位運行,未有實質性重大突破。

    (一)臺日關係整體平淡,但呈現向縱深蔓延態勢

    蔡英文上臺以來,完全放棄馬英九時期“友日和陸”策略,轉而啟用“媚日抗陸”政策,不斷加大力度強化對日關係。而日本安倍政府出於“以臺制華”戰略考慮,也積極配合蔡英文,推動臺日關係不斷升級。2017年在日本總務副大臣赤間二郎訪台等一系列動作拉抬下,臺日關係達到了近年來少有的“黃金期”。2018年初,蔡英文當局想繼續延續2017年臺日關係發展的“良好勢頭”,繼續推動雙方關係升溫。但在中國大陸和日本關係逐漸回暖的背景下,日本在處理台灣問題時變得更趨謹慎。2018年5月,李克強總理訪日期間,日本首相安倍晉三明確表態稱,“日方將按照日中聯合聲明規定,僅會與台灣保持民間往來”。島內輿論分析,這是安倍執政以來首次對中國大陸表達如此明晰的對臺政策,這一轉向無疑給蔡英文敲響了警鐘。在這一大的背景下,日臺關係也呈現出高開低走的態勢。儘管如此,臺日在政治、經濟、軍事等關鍵領域依然出現了多個值得高度關注的新動向,呈現“鴨子划水、私下用力”,不斷往縱深方向深化的態勢。

    一是政治上深化制度合作。日臺在過去兩年簽署多項協議,2018年在此基礎上又進一步深化,相繼簽署“年輕學者共同研究備忘錄”、“專利檔卷資料交換相互合作備忘錄”、“中小企業支援及促進中小企業合作備忘錄”、“優質企業相互承認協議”和“醫療器材品質管理系統合作備忘錄”等五項備忘錄。此外,日臺還將“海洋事務對話”制度化,企圖以此為平臺解決臺日在海事上的糾紛。

    二是經濟上日本支援臺加入區域全面跨太平洋夥伴關係協議(CPTPP)。日本是台灣第三大貿易夥伴,2018年1至8月,日臺貿易額440.73億美元,較2017年同期增長9.25%。在日本主導下,由澳大利亞、汶萊等11個國家共同簽署區域全面跨太平洋夥伴關係協議(CPTPP),這也成為目前全球標準最高的區域合作組織之一,于2018年底生效。為化解目前台灣在區域經濟合作組織中逐步被邊緣化的尷尬困局,蔡英文當局極力謀求日本支援,希望能夠在日本加持下參與CPTPP第二輪會談。2018年11月份APEC期間,蔡英文交給張忠謀的核心任務之一就是在與安倍的會晤中,明確表態尋求日本支援,儘快加入CPTPP。而對於台灣的參與意願,日本也公開表態支援,日本官房長官菅義偉稱,“歡迎台灣加入”,“將為台灣提供相關資訊,以支援其加入”。但隨著島內“反核食公投”的通過,臺日經濟關係出現了新的障礙,日本將以“開放核食”為“敲門磚”,來逼迫蔡當局放行,藉此來交換日本對台灣參與CPTPP的支援。

    三是軍事上日本以美國為掩護暗助台灣“潛艇自造”計劃。長期以來,日臺在軍事安全等領域的合作一直比較低調,長期“做而不說”,但近期明顯轉趨高調,甚至出現“既做又說”、“未做先說”的態勢。蔡英文曾多次公開表示,臺日“應該加強在戰略安全上的合作關係”。2018年日本在協助台灣建造潛艇事宜上,動作尤為明顯。根據島內“中國時報”等媒體披露,台灣“潛艇自造”的第一艘原型艦,極有可能是美日聯手助臺,美方負責作戰系統,而日本團隊主要承擔潛艇的載臺設計。

    (二)臺歐關係全方位推進,“國會外交”出現“突破”

    蔡英文上臺後,臺歐實質關係不斷深化。在制度化建設方面,台灣與歐洲各國簽署包括“台灣與波蘭科學高等教育合作協議”、“台灣與捷克避免雙重課稅協定”等10余項協定或合作備忘錄。2018年8月,台灣與盧森堡簽署“青年度假打工計劃協議”,使盧森堡成為繼德國、英國、愛爾蘭、比利時、匈牙利、斯洛伐克、波蘭、奧地利、捷克及法國後歐洲第11個及全球第16個與台灣簽署該項協議(備忘錄、共同聲明)的國家。根據該計劃,台灣與盧森堡每年將互予對方18至30歲間的青年40個名額,赴對方進行為期1年的度假打工計劃。為進一步強化與俄羅斯關係,臺當局還決定於2018年9月6日至2019年7月31日針對觀光、商務、探親、參展考察及國際交流等目的來臺的俄羅斯民眾試辦給予14天的免簽證待遇。

    在經濟合作方面,2018年1-8月,臺歐貿易額430.89億美元,較2017年同期增長11.23%。台灣駐德國、荷蘭等地“代表處”也積極運作,僅離岸風力發電項目就與這些國家達成100億美元合作意向。在蔡當局幕後推動下,2018年以來美日歐通過各類“友臺”經貿議案15次,這些國家與台灣經貿官員“互訪”80余次,各類互動600余次。

    在非傳統安全合作方面,2018年3月,台灣與歐盟在台北舉行首屆人權恣商會議,歐盟高度讚揚台灣廣泛推動各項人權議題,鼓勵台灣向國際社會宣傳台灣在人權領域的成就。

    在“國會外交”方面,台灣對歐工作用力尤深,頻繁製造“外交突破”。2018年7月,蘇嘉全到法國參訪,成為歷史上第一位進入法國國會的台灣“立法院院長”。法國國民議會友臺小組主席賽沙堨宋晼G“法臺國會史上首度有臺‘立法院院長’進入國民議會議場,民主的普世性讓雙方超越文化聚在一起”。蔡英文對此表示,“這是歷史性的一刻”,“也代表著臺法共用的民主自由價值,讓雙方關係不但緊密,而且不斷提升”。在訪法結束後,臺“立法院”訪問團又首度踏入土耳其國會,被島內綠營媒體譽為是“台灣國會外交的大突破”。8月,波蘭議長向臺“立法院副院長”蔡其昌等“立委”發送具名邀請函,並給予高規格接待。蔡其昌稱,“對波蘭3政府而言這是相當罕見的舉動”。

    三、多措並舉,鞏固“邦交”關係   

    維持一定數量“邦交國”向來是臺在國際社會製造“台灣是一獨立政治實體”假像的重要前提條件,蔡英文上臺後出於其特定的“台獨”意識形態立場,尤其注重維護與“邦交國”關係,並極力鼓動這些國家在國際場合替臺發聲。

    (一)蔡當局多種手段強化與“邦交”關係

    蔡英文上臺兩年多來,台灣“邦交”版圖大面積塌方,接連失去5個“友邦”,特別是2018年5月單月就失去兩個“邦交國”,“斷交”速度前所未有,在島內造成震撼效應。為應對巨大危機,蔡英文當局採取多種措施,強力“固邦”。

    一是強化高層互訪。2018年臺“外交部”年度施政目標首要任務就是“持續推動與友邦高層和重要官員之互訪與各項交流,深化與友邦政要情誼”。一方面,積極“出訪”。蔡英文上臺兩年多就已經展開五次“出訪”,足跡遍佈拉美、太平洋島國、非洲等台灣主要“邦交板塊”,相繼到巴拉圭、宏都拉斯等10多個國家“訪問”,佔臺“邦交”總數一半。蔡英文副手陳建仁也多次到教廷、多明尼加等國“訪問”。另一方面,積極邀訪。2018年5月至10月,幾乎每個月都會有“友邦”領導人訪台,頻密程度之高,以往並不多見。

    二是擴大對外援助。蔡上臺後推出規模為30億元新台幣的“政府開發援助”(ODA)計劃,對象包括“邦交國”及“新南向”政策對象國,對其進行直接援助和投資,試圖強化與“邦交國”利益捆綁,減少其與臺“斷交”意願。此外,蔡當局還建立“強化對外援助整體計劃”,初期編列35億美元(約新台幣1050億元)專案融資資金,強化對“邦交國”和“新南向”國家在基礎建設等領域合作。臺“外交部2018年度預算”顯示,2018年台灣在社會基礎建設、農林漁業等方面與“邦交國”展開589項具體合作。

    三是簽署制度化協議。2018年9月,臺與尼加拉瓜簽署“免除外國公文書重復驗證協議”,這是繼8月台灣與巴拉圭“免除外國公文書重復驗證協議”生效後台灣對外簽署的第二個此類協議。

    (三)島內輿論認為臺“邦交”危機嚴重

    整體觀察,蔡英文執政以來在對外關繫上推行“踏實外交、互助互惠”政策,利用高層互訪、經貿合作、社會交流、涉外援助等手段,維繫與“邦交國”關係。但島內輿論認為,蔡當局不正視兩岸關係就難以走出“斷交”危機陰影,未來或有多個國家與臺關係生變。

    一是“邦交國”為臺發聲力度減弱。蔡英文上臺後拒不接受“九二共識”,兩岸在國際社會共同維護“一中框架”的默契也被打破,巴拿馬等極具觀察指標意義的國家與臺“斷交”後,其他多國也出現鬆動跡象。如在2016年聯大總辯論中,當時台灣22個“邦交國”中為台灣發聲的僅有13個,比2015年少3個,為歷史最低記錄,島內輿論認為“這是重大的外交警訊”。後來事實證明,當時拒絕替台灣發聲的多個國家在此後的2017年和2018年中,都相繼與臺“斷交”。島內輿論認為,在蔡英文當局加速“去中國化”進程、頻繁配合美國打“台灣牌”背景下,未來不排除台灣國際活動空間繼續萎縮,台灣減少“邦交國”數量進一步下滑。

    二是教廷與台灣關係存在重大變數。近段時間以來,教廷就主教任命等議題與大陸互動密切。2018年9月22日,中國外交部副部長王超同教廷代表團團長、教廷與各國關係部副部長卡米萊利在北京舉行會談,雙方簽署關於主教任命的臨時性協議。島內媒體評論稱,中梵宗教議題妥善解決後,雙方建交也將“水到渠成”,“剩下的只是時間問題”。未來教廷若拋棄台灣,台灣在歐洲“邦交版圖”將被徹底清零,還將引發骨牌效應,導致拉美等地區信仰天主教的國家也將對臺“倒戈”。

    三是島內輿論預測臺“邦交”版圖將繼續萎縮。目前台灣僅剩下17個“邦交國”,創歷史最低記錄。臺“邦交國”多為小國,既對臺“金援”相當依賴,又期待搭上中國大陸的“經濟快車”,因而有意在兩岸之間製造“平衡”。2018年9月,瓜地馬拉、宏都拉斯和海地領導人聯合國大會一般性辯論上都沒有提到台灣,特別是海地當時剛剛接受了台灣1.5億美元的貸款卻沒有為臺發聲,這在以往比較罕見。臺“國安會”秘書長李大維坦承,“臺外交情勢嚴峻”,雖然沒有“紅燈”,但“黃燈”不止一個。

      整體觀察,2019年台灣對外關係困境將進一步加劇。島內有輿論認為台灣對外關係正在走向“外交休克”,如國民黨文傳會主委李明賢稱,馬英九執政時期以兩岸關係為基礎來拓展台灣對外關係,與大陸保持“外交休兵”默契,取得顯著成效,台灣不但基本維持住與“邦交國”關係格局,而且參與了暌別多年的世界衛生大會(WHA)和國際民航組織(ICAO)。蔡英文上臺後,“跳脫兩岸關係來處理對外關係”,不到兩年時間接連失去5個“邦交國”,讓台灣坐困愁城,讓台灣“孤立成真”,正在走向“外交休克”。兩岸關係向來是台灣對外關係的基礎,沒有良好的兩岸關係作為支撐,就不可能有穩健的台灣對外關係。未來蔡英文要想化解內外交困的尷尬困境,唯一的化解之道就是早日接受“九二共識”及其核心意涵“一個中國”原則。(作者為中國社科院台灣研究所副研究員、博士)

 

責任編輯:左秋子

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