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美國對臺軍售程式
華夏經緯網   2021-01-04 10:24:58   
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    美國對臺軍售一直是台灣當局進口重要武器裝備的主要來源,美國對臺軍售的質與量亦成為美臺軍事關係發展的“晴雨錶”。特朗普政府執政三年多以來,已宣佈10批對臺軍售,今年截至目前已有5批,無論是武器的數量還是金額都創下了最高記錄,同時軍售方式更加機動靈活,武器的性能也在不斷提升,攻擊性、射程精準度都有所增強。

    一、美國對臺軍售的相關規定

    美國政府對臺軍售所引用的法源及規定主要包括:“與台灣關係法”(Taiwan Relation Act,TRA)、《武器出口管制法(Arms Export Control Act,AECA)》、《聯邦採購條例(Federal Acquisition Regulation,FAR)》、《安全援助管理手冊(SAMM)》。其中“與台灣關係法”中涉及對臺軍售的相關條文主要是第3條:“為使台灣地區具有自我防衛能力,美國將提供足夠的防衛性武器,以遂行美國在亞太地區的安全政策。針對台灣地區的防衛需求由美軍部門審慎評估後,向總統及國會提出建議;總統及國會將依法決定對臺軍售的品質與數量。當台灣民眾安全及社會制度受到威脅,進而危機美國國家利益時,總統應即通知國會,並決定採取相關行動,以維持國家利益”。《武器出口管制法》第21、22節規定了美國政府對臺提供防務物資及服務的方式,第21節的表述是“總統決定由美國國防部及相關部門提供庫存的防務物資及服務,售予軍購國家或地區”;第22節的表述是“總統決定以採購新品方式供售防務物資及服務予軍購國家或地區”。《聯邦採購條例》與《聯邦採購條例——國防部增補規定(Defense Federal Acquisition Regulation Supplement,DFARS)》對美國政府的相關採購作業進行規範,主要包括:“軍事出售案的採購獲得”、“供售成本及經費支出”、“與外國或地區商務交易的成本問題”、“國際協議”、“軍事出售契約型態及風險”、“買方顧客的參與”、“商源的選擇”、“責任義務的限制”、“工業合作條款”、“標準契約條款”、“採購保固的適用”、“軍事出售的計價”等12項。《安全援助管理手冊》共計14章,其第2章規定了軍事出售的相關權責單位,包含美國國務院、美國國防部、美國商務部等;第4章規定“軍事出售計劃”,包括出售管道、一般基本政策及一般財務政策;第5章主要規範發價書(Letter of Offer& Acceptance,LOA)的審核及簽署過程;第6章則說明瞭“軍事出售案”的生效、執行及結案,包括各作業節點。

    綜合上述相關規定,核準美國對外出售武器適用的原則包括,增強美國國家安全及促進全球和平;買方同意不將使用權及所有權轉讓予第三國家或第三方;買方同意採取與美國政府相同登記的防護措施;買方列于美國政府防務物資或技術服務品項供售、租借的適用清單。

    二、美國對臺軍售相關作業流程

    從美國的法案及相關規定看,從計劃申請、立案、評估、修訂、採購、運輸到交貨,美國對臺軍售有一套相對固定的作業流程。

    (一)準備階段

    由台灣地區軍方制定需求計劃。台灣方面由各需求單位包括防務部門直屬相關單位、“三軍司令部”等研擬作戰需求文件,經防務部門的“戰略規劃司”依據臺軍軍事投資建案作業規定辦理審查及核定,之後由“駐美軍事代表團”向美方提出軍購需求申請,“美國在臺協會”(AIT)受辦需求信函後,交于美軍相關單位進行跨部門供售決策審查,探討決定相關規格及技術需求,並準備報價資料(Price and Availability data,P&A)。根據美國《武器出口管制法》第36條第2項第1款規定,總統需向國會通告的軍售金額包括:總值為1400萬美元或以上的重要防禦性武器;總值為5000萬美元或以上的防禦物資或防禦服務;總值為2億美元或以上的設計和建設服務。國會對此進行聯合決議,決定是否執行該項交易。

    (二)發價書申請階段

    臺軍提出要價書(Letter of Request,LOR),美方收辦後交由美國三軍軍部各安全援助執行機構處理,並視案情狀況,逐級由三軍部、國防安全合作局、國防部政策次長室及國務院軍政等相關單位進行跨部門審議,于2個月內(60天)完成LOA,送交美安全合作局(DSCA)于30天內審核LOA(重大武器裝備案必須知會美國國會審決),並獲得輸出許可後提供給臺方。

    (三)發價書籤署階段

    臺方接收LOA後,進行審查,同意後簽署並支付首期款,美國賬務中心(Defense Finace and Accounting Service Indianapolis,DFAS)收穫首期款後核發購案授權(Obligations Authority),再由美軍種承辦單位指示相關單位執行軍售作業。

    (四)軍售案執行規劃階段

    先由美國財務計帳中心核發購案授權(Obligation Authority),再由美國各軍種承辦單位分發軍購案指示相關執行單位辦理,並將相關軍購案的資訊錄入軍售電腦管制系統,以便於後續軍售案資訊的管理。

    (五)軍售案執行階段

    由美軍執行單位執行相關作業,負責交運、提供物資、勞務或人員訓練。期間美相關軍種承辦單位向臺方及美財務記賬中心定期提供執行進度報表資料。

    (六)軍售案結案階段

    美軍執行單位、美國財務計帳中心及台灣當局三方進行審計工作,以確保LOA所有採購物資、勞務或人員訓練需求均已交運或提供,美軍執行單位將“結案證明”寄交美國賬務中心後,由美國賬務中心將“最終賬單”提供給台灣當局。美國防禦性武器供應商和政府相關部門執行合同後,即可按照訂單進行武器生產和交付。

    三、影響美國對臺軍售的國內因素

    從美國政治制度以及美國對臺軍售的程式分析,美國對臺軍售決策主要受到總統及其幕僚團隊、國務院以及利益集團等方面的影響。

    (一)總統及其幕僚團隊

    美國總統是美國對臺軍售決策過程中的最核心角色,其次是國務卿以及總統的顧問、助理等人。根據美國《國際安全援助及武器管制法》(International Security Assistance and Arms Export Control Act)的規定,國務卿每6個月應向眾議院議長與參議院外交委員會,報告過去6個月以來總要軍售情況。另外,總統應每年對上述單位提出年度報告。此外,國務卿以及國務院的相關官員在提出對臺軍售報告時,將對區域安全、臺海局勢以及兩岸軍力對比等問題進行評估並提出決策意見,因此,對於對臺軍售的決策具有相當大的裁量權與影響力。

    (二)美國國會

    美國國會在對臺決策中發揮制衡總統的作用。根據“與台灣關係法”第3條(a)、(b)兩項規定,軍售問題由總統及國會共同決定,但該法並沒有明確規定國會得行使立法否決權。另外總統提交國會的軍售案,若國會決議採取共同決議案,促請總統對臺出售所需武器,若總統仍拒絕簽字,使法案無法生效,但國會可以三分之二多數議員連署駁回否決。

    (三)利益集團

    美國利益集團為了該群體的政治利益,對白宮與國會進行遊說,企圖影響決策,是一種間接的作用。根據美聯社(The Associated Press)的估計,全美的利益集團在遊說活動上的經費每月高達1億多美元。在美國本土支援對臺軍售的利益集團主要有軍事科學行業、軍工產業以及保守勢力等,反對對臺軍售包括不少工商企業等。為了爭取美國利益集團的支援,蔡當局長期對美國特定的利益集團進行金援,支援其進行遊說活動。

    此外,美國還有一些研究兩岸關係智庫也會在政治立場上有不同的態度,會進行不同立場下的研究報告,表達支援或發對對臺軍售的態度。其中主張對台灣地區提供必要的防禦性武器的智庫,如戰略與國際研究中心(Center for Strategic&International,CSIS)、傳統基金會(Heritage Foundation,HF)、卡托研究院(CatoInstitute)等,主張反對對臺軍售的智庫,如美國喬治華盛頓大學艾略特國際事務學院(the Elliott school of International affairs)、國家利益中心(Center for the National Interest)等。媒體輿論也在一定程度上會對美國對臺軍售決策產生影響力,但效果相對比較有限。因此,美國對臺軍售決策也是一個複雜的體系。

 

    【摘自《台灣週刊》2020年第49期】

 

責任編輯:左秋子

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