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台灣地區“公民投票法”的演變及影響
華夏經緯網   2019-02-22 14:28:51   
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    作者 楊晶華

    台灣地區“公民投票法” (以下簡稱“公投法”)的產生及發展演變並非單純民主政治的產物,而是“台獨”分裂勢力戮力追求並伴隨盤根錯節的政治勢力算計與爭鬥的結果,其工具價值已遠遠超過了其治理功能的價值。“公投法”從無到有,從門檻過高導致“功能冰凍”到門檻下修導致“功能活化”的過程無一不是政黨博弈的結果,不僅影響島內的政治生態,也為兩岸關係的穩定發展增加隱患。

    一、台灣地區“公投法”的出臺與演變

    “公投” 概念在台灣地區提出是與“台獨”思潮蔓延氾濫關聯在一起的,民進黨一直著力推動“公投法”的初衷是為落實“台獨黨綱”奠定法理依據。1992 年,民進黨在“立法院”的席次實現突破性增長,以蔡同榮為代表的該黨“立委”在“立法院”開始積極推動“公投立法”,但在內外壓力尤其是在國民黨一直佔多數的情況下始終未能如願。2002 年陳水扁拋出“一邊一國論”,並叫囂“認真思考公民投票立法的重要性和迫切性”,“公投立法”正式進入由執政當局直接推動的新階段。2003年陳水扁公然聲稱要在2004年3月完成首次“公投”並加速推動“公投立法”。在民進黨陳水扁煽動“統獨”民粹的步步進逼下,國民黨、親民黨組成的泛藍聯盟對“公投法”的立場發生重大轉變,決定“正面迎戰,以毒攻獨”,以防選票流失,擺脫議題被動局面。2003年11月27日氾濫聯盟利用“立法院”的多數席次,在做出納入“防禦性公投”的妥協下三讀通過了自己的“公投法”版本。

    2003版“公投法”除排除了民進黨等所主張的“國旗,國號及領土變更”等內容之外,嚴格限定了“公投”範圍,規定了“公投”連署、提案和通過的高門檻主要內容包括:一是全臺性“公投”的適用事項,依據第2條規定有:“法律之復決”,“立法原則之創制”,“重大政策之創制或復決”,“憲法修正案之復決”;二是“公投案”的提案、聯署及通過門檻,其中提案門檻依據第10條規定:“公民投票案提案人人數,應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上”聯署門檻依據第12條規定:“聯署人數應達提案時最近一次總統副總統選舉選舉人總數百分之五以上”,通過門檻依據第30條規定:“投票人數達全國、直轄市、縣(市)投票權人總數二分之一以上,且有效投票數超過二分之一同意者,即為通過”。三是按政黨比例制設置“公民投票審議委員會”負責有關“公投”事項是否符合“公投法”的認定;四是“公投案”的提出與發動,其一,由“總統”提案“防禦性公投",其二,由“立法院”發動“公投”,其三,由“公民聯署”發動“公投”。

    因此版“公投法”限制多門檻高,特別是“公投台獨”被排除,因而被“台獨”勢力攻擊為“鳥籠公投"。根據該“公投法”,2004 年至2008年共舉行36項“公投”,結果全部未獲通過,在5次地方性“公投”中,也僅有1案獲得通過,即2012年連江縣“博弈公投”。2003年之後,“公投法”分別於2006年5月、2009年5月、2009年6月、2017年12月進行了修訂,其中前三次“修法”屬於小修小補,而2017年12月12日,台灣地區“立法院”三讀通過的新版“公投法”對舊法進行了較大幅度的修訂,對“公投”進行了徹底地“去籠化”處理,使“公投”的功能被激活,從而導致政黨與民間團體競相提案。2018年捆綁“九合一”選舉的“公投案”就有10件,“公投”的工具性增強,選舉的複雜性也增大。

    二、2017版“公投法”的主要修訂面向

    蔡當局利用“行政”和“立法”優勢,終於為“公投法”解除了第層束縛。

    一是降低“公投”門檻。在新的“公投法”中分別降低了提案、聯署及通過的門檻,其中提案人數降為最近一次領導人選舉選舉人總數的萬分之一,即由 9.3915萬多人降至1879人(按照2016年“大選”人數1878.2991萬計算,下同),等於降低了50多倍;聯署人數降為最近一次領導人選舉選舉人總數的百分之一點五,即由原來93.9150萬人降至28.1745萬人,少了2/3;通過的門檻下調為有效同意票多於不同意票,且有效同意票超過投票權人數總額的1/4。台灣地區的“公投”由於受到政黨利益的重要影響並缺乏合理的制衡機制,導致“公投”門檻從過高的層級直接降至過低的層級,從綁死變成放任,使“公投案”在此次“九合一” 選舉中爆髮式成長,並造成選舉和施政的混亂。

    二是廢除“公民投票審議委員會”。“公民投票審議委員會”從成立之初就遭到綠營詬病。因為其產生本身就有制衡民進黨推動“公投”的作用。2003年“立法”時,民進黨為“執政黨”,握有“行政權”,而國民黨在“立法院”擁有席次優勢,掌控“立法權”。因此,國民黨主導設立新機構負責審議“公投”,而非民進黨掌控下的“中央選舉委員會”。

    從許可權上看,“公投審議委員會”對於全臺性“公投”具有實質審查及決定聯署是否有效的許可權,因為根據2003版“公民投票法”總則第2條第5項規定:“公民投票事項之認定,由公民投票審議委員會為之”,同時第34條又規定了:“行政院應設全國性公民投票審議委員會,審議下列事項:一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定”。也就是說,即便“公投案”通過了提案與聯署的門檻也可能被“公民投票審議委員會”退回。在以往的“公投”實踐中,“公民投票審議委員會”確實攔阻了不少綠營提案。

    從性質上看,2003版 “公投法”對於“公投審議委員會”的性質並沒有明確的規定。但根據2008年7月“大法官”作成的釋字第645號解釋,“全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內,並非獨立之行政機關,而是在行政程式上執行特定職務之組織”。但綠營對其性質及許可權的質疑一直未停息。

    在此次“修法”中,“公民投票審議委員會”在民進黨的主導下被廢除。根據“公投法”第10條的規定,由“中央選舉委員會”行使之前“公民投票審議委員會的”職責,對全臺性“公民投票”提案是否屬於“公投”的適用範圍及與此前“公投”是否屬於同事項等進行實質性審查,“直轄市”或縣市政府負責地方性“公投”的審查。“中央選舉委員會”雖然是隸屬於“行政院”的“獨立機構”,但從其委員的提名制度與構成規定看,執政黨仍有較大空間可以掌控其決策權,方面委員由“行政院長”提請“總統”任命,任命權是掌握在執政者手中的;另一方面委員構成雖按規定須有無黨籍的人士,並且同一黨籍人士不得超過2/5,但執政者仍然可以通過任命權使本黨籍人士與支援本黨的人士超過組成的1/2,影響其決策。

    三是投票年齡下調至18周歲。此次“修法”將“公投”的年齡下限由20歲下修到18歲。島內早有下修投票年年齡的呼聲,並且隨著近年來台灣地區青年世代政治參與度的高漲,各方政治力量為了爭取青年群體的支援對於投票年齡下修議題均表示積極響應或消極回應,鮮有強烈反對,因此,在“公投法”修訂中調降投票年齡門檻變得順理成章。但值得注意的是,目前台灣地區選舉投票年齡限制仍然是年滿20歲,也就是說在“公投”捆綁選舉的投票過程中,年滿18歲及以上不滿20歲的青年只有投“公投”票的資格,這勢必刺激調降選舉投票年齡的訴求,但如果要下調選舉年齡,除了要重新修訂“公職人員選舉罷免法"、“總統副總統選舉罷免法”以外,還要修訂“憲法”。雖然就目前來看,“修憲"的難度更高,但此次“公投”年齡下修對其有一定的催化作用。一旦啟動“修憲”程式將提升兩岸關係的風險。

    四是增加“行政院”的“公投”提案權。根據“公投法”第14條規定“行政院”對於“重大政策之創制或復決”認為有進行“公投”之必要時,需經“立法院”同意,交由主管機關辦理“公投”,“行政院”提案經“立法院”否決者,兩年內不得重行提出。雖然“行政院”的“公投”提案權是此次修訂加人的新內容,但在2003 版“公投法”制定時,對此問題已有爭議。當時民進黨當局主張“行政院”應擁有對法律及重大政策之創制或復決問題的“公投”提案權,並且台灣地區領導人還應擁有對“防禦性公投”的提案權,主要目的是削弱“立法院”的牽制。而國親聯盟則強烈反對,主張任何機關都不應擁有發動“公投”的權力。最終在政黨的相互妥協下,2003版“公投法”賦予台灣地區領導人發動“防禦性公投”的權力,而賦予“立法院”發動“重大政策之創制或復決”“公投”的權力。如此設置會導致權力配置向“立法院”傾向。而在2007版“公投法”中賦予“行政院”“公投”發動權並不能改善“行政”與“立法”的權力平衡關係,反而可能導致“行政權”的擴張與“公投”的濫用。

    五是提案範圍排除兩項敏感議題。“領土變更”議題與兩岸政治協議議題是否增列為“公投”事項是“公投法修正草案”審議過程中各政黨力量爭議的焦點之一。最終這兩項敏感議題被排除在“公投”提案事項之外。民進黨主張“回歸憲法處理”,並非其放棄“法理台獨” ,而是迫於壓力而選擇“降敏”處理。

    另一敏感議題是兩岸政治協議“公投”,其目的是阻止兩岸關係發展。2016年5月,台灣“立法院”在審查“公投法”修正案時,民進黨“立委”陳其邁提案,增列第17條之一:“只要是兩岸政治性協商,協商前後都要經由公民投票。”此條款在民進黨力推下被寫人修正案,但在審議的過程中,因為議題的高敏感性,民進黨還是將此條款刪除,並強調應回歸到“兩岸協議監督條例”處理。

    三、新版“公投法”對島內政局及兩岸關係的影響

    新版“公投法”從2018年1月6日開始實施已有年余,經過“去籠化”處理後,猶如開啟了“潘多拉的盒子”,相較舊版“公投法”,不僅“公投”提案出現井噴式增長,跨過提案、連署門檻的“公投”議題數也有指數型提升,並且通過捆綁“九合一”選舉已舉辦了“修法”後的第一次“公投”。在實際運作層面上,新版“公投法”的實施也全島性暴露出不少問題,也對島內政局與兩岸關係產生一定影響。

    一是提案“公投”成為政黨及團體的重要助選手段。“公投綁大選”的操作其來有自,“公投”與選舉合併舉行固然有利於節省選務經費及合理配置選務資源,但更多地是基於各股政治勢力的政治利益考慮,使“公投”與“大選”互相拉抬投票率。觀察此次“公投”運作可見,許多提案動機並不單純,多為針對特定選票群體以提升選情,助推投票率,因此“公投”議題大多遵循“唯選舉論”,配合選戰策略,一定程度上異化了“公投”的政治意義,凸顯了“公投”的工具性,使“公投”成為政黨選舉攻防的重要手段,也助推了台灣地區選舉文化的惡質發展。

    二是挫傷“中央選舉委員會”的中立性與專業性。“修法”後,“中央選舉委員會”替代原“公投審議委員會”負責中央層面“公投案”的實質審查及選務,在首秀中就令人咂舌審查階段就因駁回案多為藍營的提案,並且駁回理由模糊,成案標準不一而被指責技術性杯葛藍營提案後因重復公告“公投案”並加注“行政院”意見被台北高等行政法院裁定違法。投票階段,更因處理不當導致選民大排長龍並出現“邊投票邊開票現象”引發公正性危機。“主委”陳英鈴已于選後引咎辭職。但“中選會”的顏色標簽恐很難摘除。

    三是助推民粹主義,降低治理效能及權威。“公投”門檻過低不僅會造成“公投”嚴重氾濫,社會成本大量耗費,民眾權利意識上升,民粹主義蔓延政府決策阻滯,政治勢力以“公投”為工具的博弈加劇,還會導致“少數決”,即14投票權人數便可使“公投”提案通過。“少數決”偏離了民主政治“保護少數,尊重多數”的精神。另外,依照“公投法”第30條規定,“公投案”通過後,有關法律原則的創制案“行政院應于三個月內研擬相關之法律提案送交立法院,立法院應于下一會期休會前完成審議”,而有關重大政策案“應由總統或權責機關為實現該案內容之必要處置”,由此可以看出,台灣地區“公投”具有某種“拘束性”。但是,該法並未規定如“行政院”、“立法院”不執行的責任,並且抵觸“憲法”與“大法官解釋”的“公投”議題無論通過與否都沒有執行效力。臺當局對於許多提案並不具備執行效力或根本不願意執行,“公投”效力的落實會影響民眾政治參與熱情與臺當局的權威。

    四是加劇兩岸關繫緊張,增大“法理台獨”風險。在2017年“公投法修正版”中,“領土變更”事項並未被納人修正條文中。當然,即使被納人,因為“憲法”的效力位階高於“公投法”,“領土變更”事項的“公投”程式依然需要按照“憲法”增修條文第4條所規定的程式和門檻進行。但“公投法修正案”是民進黨主導的,具有很強的“台獨”目的性,這為“台獨”勢力推動“擦邊球式”的類主權議題“公投”等留有一定的空間和解釋的模糊地帶,從而為兩岸關係發展埋下了隱患。

    【摘自《臺海週刊》總第1313期】

 

責任編輯:左秋子

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