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《反分裂國家法》阻止台獨的躁動
華夏經緯網   2020-06-03 10:12:52   
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    作者 蕭衡鐘 華中師範大學台灣與東亞研究中心研究員,北京大學、中國文化大學博士


     中國大陸第十屆全國人大於2005年3月14日通過《反分裂國家法》,轉化過去半個多世紀對台灣 “促統重於反獨”的政策方針,正式以法律的形方式建構出統一的基調(第一、二條),遏制台灣舉辦公投、正名、制憲的意圖與嘗試,並授權國務院、中央軍事委員會決定,採取非和平方式及其他必要措施(第八條)。探究其立法宗旨與適用範圍,不出2004的國防白皮書之外,“制止台獨是中國武裝力量的神聖職責”,以及“三個堅決”、一個“絕不”,堅決反對任何形式的台獨分裂活動、堅決反對任何形式的外來干涉、堅決反對任何國家向台灣出售武器,或與台灣進行任何形式的軍事結盟,絕不允許任何人,以任何方式把台灣從中國分割出去,貫穿中共歷任領導人解決台灣問題的思想。


   一、 追本溯源:因應日漸興起的 “法理台獨”趨勢

     《反分裂國家法》的構思,最早可能起源於2002年11月,當時台灣執政的陳水扁剛提出“一邊一國論”,公投、制憲、正名等議題挑動臺海敏感神經,引發兩岸關繫緊張,當時由武漢江漢大學研究台灣問題的教授余元洲,完成中華人民共和國國家統一促進法(學者建議案),並將該建議案提交全國人大常委會以及國務院台灣事務辦公室等有關機構,提出了 “主權對等論”的觀點,即中華人民共和國政府,可將台灣看作是它的特別行政區,而中華民國政府同樣可將中國地區看作其特別的政治區;此外其建議案還要求將台灣獨立作為一種罪行,任何企圖分裂國家的中國籍人士(建議案中將其定義為中國、香港、澳門和台灣地區的全體公民)必須受到懲罰。

    2004年12月,中國全國人大常委會公佈將審議反分裂國家法草案,並隨後決定提交全國人大審議,這與通常中國大陸平均三年左右的立法程式明顯不符,草案也只經過一次常委會審議,就決定交付人大審議表決。可見這是北京希望通過縮短立法時間來減少外界輿論對該部法案的爭論。

    對於台灣來說,當時忽然得知《反分裂國家法》已經提付全國人大進行立法工作,確實覺得相當突然,距離中國大陸出現將探討國家統一法的聲音,僅半年多一點的時間,中國大陸就由統一法轉向反分裂法,並且提付第十屆全國人民代表大會立法,實在是台灣始料未及。

    對於這樣一部針對台灣的法律,其名稱的確定也經過了長時間的斟酌,最早時提出的名稱是統一法,此後又有台灣基本法、反國家分裂法等,法律的名稱最後定案為《反分裂國家法》,主要是為了反應北京政府對兩岸現狀的看法,即兩岸目前處於分治即 “治權的不統一”,但並不是分裂即“主權的不統一”的狀態,而新法的目的是在於避免出現中國分裂的狀態。而最終的法律草案也只限于台灣問題,而沒有涉及港澳、西藏和新疆,按照中國大陸現行的法律體系,中國大陸如出現分裂國家的行為,適用刑法中的“分裂國家罪”或“煽動分裂國家罪”。

    2005年3月14日,中國大陸第十屆全國人民代表大會第三次會議的最後一項日程,就是對《反分裂國家法》進行表決,最後表決結果是以2896票贊成、0票反對、2票棄權、3人未按表決器的高票通過,時任國家主席胡錦濤在當天簽署第34號主席令,宣佈正式頒布該法,並從即日起生效。

    大陸之所以這麼快就推出《反分裂國家法》,大略有幾個因素:1.台灣的民主化促使自主意識與主體意識抬頭,但自主語言的升高及行動升級,卻走向“法理台獨”方向發展;2.陳水扁執政加快“台灣獨立”的步伐之快,出乎大陸想像,從2002年8月提出“一邊一國”的主張,2003年6月以後相繼提出“公投反飛彈”、“公投制憲”的要求,雖經北京與美國一再施壓,但仍攔不住陳水扁;3.陳水扁于2004年3月強行舉辦“防禦性公投”,“法理台獨”的走勢難以攔阻,中國大陸如果不迅速採取因應措施,有效警告與反制,則難保此一趨勢不會造成兩岸兵戎相見。

    二、反獨促統:領土主權不容分割
     
    大陸先前所採用的“反獨促統”政策,是以外交施壓,使歐洲、美國、日本、東盟國家等,公開表示反對台灣獨立,更進一步于1999年推出統一法草案,但從擬定的統一法到最後出爐的《反分裂國家法》,法律名稱界定的轉變,具有特定意義。

    而統一法是將“統一”視為兩岸未來的唯一選項,而《反分裂國家法》則是將現狀界定為兩岸是合而為一,讓國際社會有形成“中國是維持兩岸現狀”的印象,建立“法理一中”基礎。《反分裂國家法》係以台灣為中國領土一部分為前提的立法,並將兩岸界定為同屬一中,由大陸定調成為立法者、執法者與“台獨”定義的解釋者。就《反分裂國家法》的名稱來看,可認為重點在防止台灣獨立,但同時也在促進統一,使台灣實行不同於大陸的制度,高度自治即一國兩制(第五條末段),提出採取非和平方式遏阻台灣獨立,勾勒出一個中國原則的方針原則進行協商和談判。

    第十屆全國人大三次會議的大會新聞發言人姜恩柱明確說明,《反分裂國家法》這部法律是一部促進兩岸關係發展,促進和平統一的法律,是一部反對“台灣獨立”勢力、分裂國家、維護臺海地區穩定和平的法律,是一部維護國家主權領土完整,符合中華民族根本利益的法律。姜恩柱並再三強調,制定這部法律完全是針對台灣獨立的分裂勢力分裂國家活動的,絕不是針對廣大台灣同胞,廣大台灣同胞是不贊成台灣獨立的。

    且《反分裂國家法》未以“中華人民共和國”為國號,而是在2005年3月14日舉行的第十屆全國人民代表大會第三次會議通過的一部針對台灣海峽兩岸關係的中華人民共和國基本法律,當天就經中華人民共和國主席胡錦濤簽署並立即予以實施,該法律的主要內容是鼓勵兩岸繼續交流合作,但同時也首次明確提出了在三種情況下中國可使用非和平方式達到國家統一。

    《反分裂國家法》共有10條,首先開宗明義地表明世界上只有一個中國,大陸和台灣同屬一個中國,中國的主權和領土完整不容“分割”,維護主權完整、促進兩岸統一,是包括台灣同胞在內的全體中國人民的共同義務與神聖職責。該法第三條將台灣問題定義為是 “中國內戰的遺留問題”。因此,是中國內部事務,“不受外國勢力干涉”。第五條提出一個中國原則是和平統一的基礎,並許諾和平統一後台灣將 “可以實行不同於中國的制度,高度自治”。

     第六條則要求政府推進兩岸人員的交往,鼓勵和推進經濟合作和直接“三通”,鼓勵和推進教育、科技、文化等各項事業的交流,並要保護台灣商人的利益。第七條表明主張通過協商和平解決兩岸問題,並提出兩岸可在包括結束敵對狀態、台灣政治地位、台灣的國際空間等,六方面來進行協商談判。

    最受矚目的第八條則列明,在三種情況下政府得採取“非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整”。這三種情況是指,當台灣從中國分裂形成事實、將發生可能導致台灣從中國分裂的重大事變、以及和平統一的可能性完全喪失時。

    外界將焦點集中在三大條件中的最後一項,即“和平統一的可能性完全喪失”,這被認為是一項可以被非常靈活解釋的條件。另外第八條也允許國務院在必要時先採取行動,隨後再向國家最高政權機關全國人民代表大會通報,等於授權政府可以先斬後奏,第九條則要求在“採取非和平方式及其他必要措施”時,應盡力保護台灣人民和外國在臺僑民的生命財產安全。
     回顧第十屆人大2005年3月8日對外正式公佈《反分裂國家法》的草案內容時,當時外界一般分析,為顧及台灣人民的感受,避免因措詞強硬導致台灣人民反感,也為避免加深兩岸關係的緊張對立,大陸最後可能通過“以非和平方式處理兩岸問題”的文字,而不再如以往動輒宣稱“不放棄使用武力”。此種表述見諸於《反分裂國家法》,由表面視之,中國大陸對台灣的軍事立場似乎較以往緩和,但台灣執政者必須了解,這並不代表日後中國大陸在處理兩岸問題上不再以武力為最後手段,而是這個 “非和平方式”的表述帶給中國大陸在動武上更大的彈性,至於手段為何則更難以捉摸。

   三、《反分裂國家法》的法律定位

    1、作為特別法

    2004年中國大陸發佈全國人大常委會將審議反分裂法草案,是大陸對臺法律戰的標誌,代表依法治國下法律化的對臺政策,代表《反分裂國家法》是專門針對台灣獨立問題擬定的一部特別法,使用《反分裂國家法》而非統一法的名稱,是以法律形式確立中國統一的內涵。

   《反分裂國家法》既是針對台灣公投制憲而來,旨在遏制“法理台獨”,同時,該法亦同反對台灣變更“中華民國”的憲法及國號。就憲法最高、國內特別法次之、國內普通法再次、最後為行政規則的法律位階排序而言,可謂以特別法的形式,作為在八二憲法序言中明文規定“台灣是中華人民共和國神聖領土的一部分”之落實,同時更是一種政治宣示。

   2、作為普通法與基本法

    北京選擇以《反分裂國家法》定名,並由第10屆全國人大第三次會議通過,可視之屬於基本法律性質,若視之為基本法,則與刑法等基本法律效力位階一致,此舉是以中國大陸13~14億人口為整體,而台灣2300~2400萬人口為部分來看待,如此自然部分是要服從於整體的,當部分要分離,便必須取得整體同意,以整體民意制衡部分民意的用意明顯。

    在完成立法程式後,溫家寶主持了第十屆全國人大的最後一次記者招待會,在回答台灣電視臺記者的問題時,他表示“這是一部加強一個中國和推進兩岸關係的法、是一部和平統一的法,而不是針對台灣人民的,也不是一部戰爭法”。

    另外,美國CNN記者問及美國和日本是否可能干涉,溫家寶回答時再次聲明台灣問題為中國內政,並指出中華人民共和國政府不希望、也不害怕其他國家的干涉,並指出中國不是好戰的國家,百年來,一直受人欺負,不曾佔領別的國家一寸領土。

   四、《反分裂國家法》的法律效果
 
    其實,美國也曾在1861年出現過類似的法律,而維護主權與領土完整是所有國家共同的利益。《反分裂國家法》的制定,便是在國際上形成一個中國下統一的基礎,以法律形式宣示將涉及台灣事務視為是中國內部事務,表示當屆時必須要對“法理台獨”依法採取非和平方式及其他必要措施時,將盡可能保護台灣人民生命和財產安全,同時依法保護台灣同胞在中國大陸之權益,以達由台灣民眾給台灣政府壓力之“反獨”、“促統”目的。

     同時,《反分裂國家法》既以法律形式確立了中國統一的內涵(第五條),如此一來也排除了學界關於以“東、西德”或“南北韓”、“歐盟”乃至於“邦聯”、“國協”等解決兩岸問題模式的討論。

    綜觀制定《反分裂國家法》對中國大陸自身得失,正面影響為掌握臺海議題主導權、確保國家發展腳步不被打亂,營造聯美反台獨的統一戰線,並以之為對臺、美之法律依據,昭告行為準則、塑造法治形象。

    當時學界認為,為避免及引發世界主要國家的強烈反彈,一般分析《反分裂國家法》的條文不會定得太細,而是訴諸於大原則,以降低該法通過後的衝突性,並爭取國際認同。而負面影響為影響台灣內部對北京的觀感,讓主張“台獨”人士醜化、污名化此法以誤導、鼓動台灣民眾的主體意識與民粹民意,也遭美國得以借機施壓並聲援台灣。

    不可諱言的是,《反分裂國家法》確實也授與了中國大陸對台灣動武的法律依據,在當時受到國際社會多方批評,認為限縮了北京當局對“台獨”的解釋,將來會面臨動武與否的難題。但綜觀條文字埵瘨﹛A中國大陸都以“推動兩岸交流、促進和平統一”為引子,希望能減少武力恫嚇的反效果。

    檢視該法條文,內容多數都強調兩岸交流的重要性,也希望以此作為兩岸邁向統一的途徑,只有在第八條明言“台獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實,或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變,或者和平統一的可能性完全喪失,國家得採取非和平方式及其他必要措施,捍衛國家主權和領土完整”。

    但何謂事實、何謂重大事變,該法並無論及,也事先留下了模糊與彈性的空間,外界認為北京當局有意留下法律的灰色地帶,以利將來的解釋、並有利於將來視台灣政治社會發展予以適時、適當之應對。面對台灣政治情勢的大轉變,《反分裂國家法》的制定,是在回應民進黨主導下,“台獨”運動在台灣內部高漲的合理結果。

    不論台灣內部對該法的後續反應及對台灣政治演變的影響為何,但中國大陸堅持此法的態度,並不會因國際社會及台灣的強烈反對而退縮,因為對中國大陸領導人來說,這不僅是國家核心利益與領土主權完整的問題,更是攸關中國崛起及民族復興下黨的領導、維持政權合法性的歷史大事,因此在處理台灣問題上,中國大陸只會軟的更軟、硬的更硬來貫徹其兩手策略,並持續加深給予台灣同胞居民化待遇的單邊惠臺措施與同等待遇力度。

    大陸認為臺當局在教育、行政、文化層面積極推動去中國化,因此對臺政策主要的戰略思考是以相對應戰術來穩定兩岸關係,控制兩岸情勢,全力嚇阻台獨的發展,建構和平統一的架構。《反分裂國家法》中,賦與國務院及軍委 “先斬後奏”的權力,使其在對臺動武上可視條件的成熟,直接武力相向。

    至於所謂的條件,包含如2000年《一個中國原則與台灣問題》白皮書提出的“動武三個前提”、或向1999年中國大陸《國防白皮書》中提及的台灣當局“伺機利用憲政改革製造重大台獨事變”等情況,都可成為大陸使用非和平方式處理兩岸問題的條件,《反分裂國家法》條文內容措詞緩和下其實隱含深層用意,台灣民眾與執政者應該具體認清。

    華夏經緯網專稿 如需轉載請註明來源  

    反分裂國家法的“統一雙軌制”

  《反分裂國家法》作用有目共睹

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  《反分裂國家法》對於“法理台獨”的嚇阻效應

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責任編輯:黃楊

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