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民進黨當局修訂《兩岸人民關係條例》的動機與局限
華夏經緯網   2019-06-04 08:50:23   
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      作者 柳金財

      日前台灣當局“立法院”三讀通過《台灣地區與大陸地區人民關係條例》(以下簡稱《兩岸人民關係條例》),規定兩岸政治協議必須經過“立法院”“雙審議”,並通過全臺性“公投”,始能簽署換文,比修“憲”門坎更為嚴格。

      民進黨當局急於在“立法院”修正《兩岸人民關係條例》,針對政治協議設定高門坎,不僅是為反制習近平總書記提出的“一國兩制台灣方案”及“民主協商”;及落實蔡英文倡議“四個必須”及“三道防護網”中“民主防衛機制”。同時,也是為避免國民黨重返“執政”後而與大陸簽訂《兩岸和平協議》,此種修“法”極具針對性,然卻產生諸多局限性。

      首先,建立複雜程式及高門坎設計,其通過機制形同兩次修“憲”難度。兩岸間涉及政治議題的協議,不論開啟協商前的協議締結或協商後的協議文本,皆需要經過與修“憲”相同的程式,唯“公投”復決僅針對最後協議文本。這與臺“陸委會”所提修正草案“雙審議、雙‘公投’”相比減少一次“公投”,原草案包括協商前得舉辦諮詢性“公投”,規定“立法院”三分之二委員同意便可開啟協商。

      但現條例新增訂第五條之三明定涉及具憲政或重大政治影響的政治議題之協議,“行政院”應在協商開始九十日前,向“立法院”提出協議締結計劃與“憲政或重大政治衝擊影響評估報告”,經“立法院”審議通過後,始得開啟協商。前述締結計劃應經全體“立法委員”四分之三齣席、出席四分之三同意,始能開啟簽署協議的協商。若“立法院”判斷雙方無法依締結計劃進行時,得經全體“立法委員”二分之一以上決議終止協商。

      其次,修訂《兩岸人民關係條例》並無政黨共識,存在未來一旦政黨輪替即可能產生法的變動性而不具穩定性。舊法第五條規定,協議簽署計劃只需報請“行政院長”核定,事後將協議送回“立法院”備查即生效,若需要“立法”的則送“立法院”修“法”。先前國民黨主席吳敦義與國民黨可能2020候選人皆宣稱將與大陸簽署兩岸和平協議,主要係依循此舊法。

      這也是民進黨急於運用手邊“剩餘權力”儘速“立法”,避免一旦失去政權及“立法權”後,更無法發揮兩岸關係的影響力與主導權,最終將陷入被邊緣化地步。

      新“法”規定當兩岸完成談判協商,應于15天內報請台灣地區領導人核定,核定後15日內由“行政院”公開協議草案完整內容,函送“立法院”審議,並再次提出“憲政或重大政治衝擊影響評估”,同時“立法院”應舉行聽證。協議草案再經“立法委員”四分之三齣席、出席四分之三同意,再由“行政院”送“中央選舉委員會”辦理“公投”,有效同意票需超過投票權人總額之半數。這不同於一般“公投”議案通過門坎,由原先選舉人總人數1/2,降為選舉人數中1/4有效同意票。這將會形成1/4人投票贊成,決定3/4人政治意向的弊端。

      此次涉及兩岸政治協議通過採取從嚴門坎標準,如此複雜及耗費多時的協商、審議及通過機制,形同在程式性設計排除任何政黨所提兩岸政治協議,無論是“立法院”高門坎審議及“公投”高門坎同意通過,形成處處卡關的程式性障礙。然一旦國民黨重新取得及完全“執政”,也會試圖重新修訂“立法”,造成法律變動的不穩定性及影響法的權威性。

      最後是涉及《兩岸協議監督條例》制定或《兩岸人民關係條例》修訂爭議。民進黨本屬意制定《兩岸協議監督條例》專法,但最後卻變成修訂《兩岸人民關係條例》。這種前後截然不同做法,引發泛藍政治聯盟質疑。國民黨團表示任何政治協議都攸關台島安全、民眾福祉,針對單一類型協議修法,應回歸《兩岸協議監督條例》專法制定。親民黨團認為民進黨擱置《兩岸協議監督條例》制定及“立法”,卻反透過修訂《兩岸人民關係條例》設下嚴格程式規範政治協議,並以掌握多數暴力強行通過,欠缺政策溝通與協商。

      本次民進黨當局對《兩岸人民關係條例》修正,形同從制度規範及程式設計排除任何兩岸政治協議通過可能性。這樣高門坎設計隱藏的政治動機及目的,實際上是排除兩岸從事務性、功能性、經濟性協商進入政治協商及談判,舉凡“兩制台灣方案”、台灣政治地位、終止敵對狀態、軍事互信機制、和平協議及國際空間協商討論,其困難度重重,兩岸關係發展無法從“淺水區”進入“深水區”。這樣修“法”具有排除任何政治協議可能性,導致兩岸現狀維持固著化,阻礙或延遲兩岸融合到兩岸統合的發展路徑。(作者柳金財,佛光大學公共事務學系助理教授)

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責任編輯:左秋子

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