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小區是防疫小尖兵:中國大陸小區治理對新冠疫情防控之影響
華夏經緯網   2020-05-18 10:05:53   
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    作者 柳金財 佛光大學公共事務學系助理教授

     中國大陸得以基本控制新冠肺炎疫情,普遍獲得國際社會肯定,主要因素在於政府發揮資源動員危機及緊急處理能力。這確實需要貫徹一系列的限制性、強而有力政策措施,然從國家與社會、中央與地方互動及連結觀之,究竟是何種機制及組織基礎得以形成如此高效能疫情防控呢?關鍵之處依賴健全且完善小區基層組織加以落實,以發揮治理疫情防控效能。

     中國大陸對此次疫情防控,體現“社會治理重心下移”的“中國特色”,凸顯疫情防控中基層社會治理的重要性;社會治理意味著“共建共治共用”,既需要政府統一指揮、全國資源的統一調配;也需要微型小區、居民的積極參與,正是這種國家整合及公民參與的社會治理創新,在國家與社會、中央與地方合作下有效減緩疫情蔓延。這種基層群眾自治性組織運作,在農村稱為村民委員會為主村民自治;在城鎮則是稱為居民委員會為主的居民自治,透過基層自治組織或小區治理作用可以防控疫情擴散。

     依據《村民委員會組織法》第2條:“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。 村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業,調解民間糾紛,協助維護社會治安,向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第7條:“村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。”、第9條:“村民委員會應當支援服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動,推動農村小區建設。“顯見村委會這樣基層群眾自治性組織其角色,也擔任小區公共事務包括公共衛生事務協助執行。

     同樣地,在城市也有這樣基層自治性組織扮演公共事務執行之協助者角色。依據《城市居民委員會會組織法》第2條:“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。”、第3條明訂“居民委員會的任務”,包括辦理本居住地區居民的公共事務和公益事業;調解民間糾紛;協助維護社會治安;協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等項工作。第13條:“居民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會。”換言之,無論是在城市和鄉村這些基層自治性組織,承載著政府事務協助執行角色,利於國家政策貫徹執行。

     所謂“上面千條線,下面一根針”的說詞,非常形象地描述上述小區組織在政府與公眾間的仲介角色及作用,這些基層群眾自治性組織在倡導政府防疫政令、執行與配合防疫措施,發揮小區治理、小區營造及小區服務作用,協助政府快速動員及分配防疫資源、消弭疫情引發公共危機。可以說,政府與基層自治性組織所架構“公私協力合作夥伴關係”,非常有效地充份發揮防控疫情作用。

     首先,在此波疫情中小區組織建設,已被證明發揮關鍵有效治理角色。例如在出現口罩供應嚴重不足時,上海市政府通過居委會向每名市民分發口罩,而日本政府則是通過郵遞員挨家挨戶送口罩。從組織運作效能來看 ,當政府能夠動員基層小區組織時,反而更能快速響應小區民眾需求。日本《鑽石週刊》網站5月12日載文《在對抗新冠疫情中大顯身手的中國基層組織居委會》文中,即非常肯定中國城市基層自治性組織居委會扮演著政府執行事務之 “協助者”、“支援者”、“仲介者”角色。儘管居委會是基層群眾自治性組織,其幹部並非公務人員,強調其自治性功能,但卻扮演者行政和政府重要的補充角色。

     其次,地方政府與小區組織攜手合作,構建協力夥伴,產生相互增能效果。政府基於 “外防輸入、內防反彈”防疫理念下,儘速壓抑新冠病毒疫情肆虐,其能有效治理疫情在於快速緊急發揮動員體制及整合各項防疫資源,其中小區治理體系和治理能力發揮對於疫情防控產生關鍵性作用。由於小區中村民委員會、居民委員會這樣群眾自治性組織發揮 “承上啟下”紐帶作用,扮演政府與公眾間平臺角色,暢通政令傳遞倡導、有效資源動員與分配、監管自主管理或居家防疫。中國大陸能夠快速防控疫情得助於協同小區抗疫,透過政府與小區間 “公私協力夥伴關係”,始能有效防控疫情避免小區進一步感染及疫情擴散。

    復次,小區在應對城市公共衛生事件方面的能力建設,普受肯定。例如利用高科技手段追蹤小區民眾的移動蹤跡,切斷傳播途徑;基層政府部門與市場主體合作,通過物聯網保證小區居民的生活物資供應;社會力量投入疫情防控等。同時公共衛生服務納入小區公共服務,對小區中的生鮮市場、垃圾收集點、公共廁所、健身器材、小區門禁等加強清潔與消毒工作,減少疾病傳播風險;將小區環境整治納入小區治理,配合其他部門協同開展環境衛生整治,改善老舊小區、城中村和城鄉接合部等重點區域環境衛生。

    再者,強化志願者隊伍在防控疫情中積極角色。眾多志願者成為基層疫情防控的穩定力量,政府藉助社會力量與小區形成合力,不僅落實黨員到居住小區報到工作,同時發動小區企業、商戶、社會組織等,依據職業、專長等建立交通、通信、消防、居民管理、搜索救援、醫療服務等方面的志願者隊伍。同時,強化對志願者隊伍的急救、救難、撤離等技能培訓,及加強應對各類突發事件的演練。 換言之,對志願服務者系統性培訓,利於發揮緊急動員資源及處理公共危機能力,從而有效減緩疫情擴散。

    有的小區發揮“活力網格”效能,構建以鄉鎮為網、小區為格、每棟居民樓為結的防控網路。由鄉鎮(村組)、街道(小區)幹部、醫務人員和志願者實行“三包一”管理,逐戶排查登記外來人員,做到不留死角。這種網格員職責深入網格開展宣傳、排查、消毒等工作,培育網格員成為疫情防控一線的資訊員、宣傳員和戰鬥員。藉由組織小區、村組志願者向小區民眾發放宣傳單,講解相關防疫知識;並在人員密集的公共場所進行消毒作業;在各卡口志願排查病患,宣傳普及疫情防控衛健知識,提高小區民眾之防控疫情意識。

    最後,此次疫情爆發反映社會治理體系和治理能力存在漏洞,仍有精進改善空間。小區居民治理是中國社會治理的薄弱環節, “後疫情時代”呼喚健康小區治理機制體制建設重要性。例如武漢作為國家中心城市,仍存在基層醫療衛生機構人員、基礎設施不足等問題,這種現象存在全國普遍性城市。城市中大型醫院總是人滿為患,但基層醫療衛生機構病源卻是普遍不足、病床閒置;基層醫療衛生機構雖具備處理各類公共衛生事件應急預案,然應急演練缺乏與街道、小區和小區居民的有效聯動。幾乎10%-20%的鄉鎮衛生院、小區衛生服務中心,其建設並未符合標準化指標。是故,國家應加大財政投入,完善基層衛生服務公共平臺,創新小區衛生服務體制,促進“預防、臨床、小區”三者有機融合。

    從各地疫情防控經驗中,政府已經建構出以小區為基礎的疫情防控、生活保障和社會秩序穩定為導向的小區治理模式,此為打贏戰疫的重要社會基礎;是故完善小區的“三位一體”,即小區工作站、社康中心和小區公安組成的防控體系管理有其必要性。若干學者專家呼籲發揮社會治理體系制度優勢,建立以街道、小區及基層黨建為基礎網路,統領小區“疾病防控、醫療救治和網格化服務”,藉此完善小區聯防聯控機制,此為構建“中國特色”健康小區治理新模式發展方向。

      就此而論,大陸能夠有效防控及減緩疫情肆虐,這與來自政府與民間社會組織已能建構“公私協力夥伴關係”有關。從國家頂層制度設計入手,若能理順清晰界定小區職責及發揮其角色及作用,回歸其社會本位,將有利於提升小區治理能力,藉由小區營造及建設,創造小區命運共同體及生活共同圈;同時培育居民小區意識及責任感,促進政府與基層群眾自治性組織間協力合作夥伴關係。後疫情時代,更需要透過公私協力結合社會力量持續有效地參與小區治理等機制,藉由採取具體實踐措施達成良善的小區治理,將會對有效防控疫情產生關鍵性影響與作用。

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責任編輯:黃楊

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