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特朗普為何將香港推向 “一國一制”?
華夏經緯網   2020-06-01 12:39:08   
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特朗普為何將香港推向 “一國一制” 圖源:網路

 

    作者 羅慶生(台灣國際戰略學會執行長、博士)

     為了“制裁”中國兩會通過“港版國安法”,美國總統特朗普宣佈一連串舉措,包括終結與世界衛生組織(WHO)的關係、取消解放軍院校背景的留美學生簽證、取消香港特殊待遇與制裁中港官員……等,但未採取實際的貿易制裁,較預期溫和,原本下跌的美國股市迅速反彈,收復失土。

    或許受新冠疫情重創的美國經濟已不容許“多事”,特朗普所謂“制裁”手段頗讓外界有虛應故事且語焉不詳之感。例如特朗普在5月18日已提出30天內WHO要做出重大實質進步的最後通牒,現在時限未到,即表示要 “終結與WHO關係”,顯得突兀且與香港議題無關。而所謂終結(terminate)到底是要退出WHO,還是只不再繳納會費?特朗普未提供記者發問時間,無法細究。

    不過,雖然同樣語焉不詳,但取消香港特殊待遇,卻讓外界感到震撼。按照特朗普的說法,美國將停止與香港的幾乎全面各方面協議,取消對香港的特殊待遇與政策豁免,例如引渡條約、雙重用途技術出口管制;美國國務院也會跟著調整對香港的旅遊警示,取消“中港分離”的待遇。

    但這表態不夠明確,讓外界難以理解特朗普指涉的標的物到底是什麼?以語意論,似乎是要廢止《美港政策法》(United States–Hong Kong Policy Act)。果真如此,問題就大了。因為這不是“制裁中國”,而是“懲罰香港”。受創最深也不是親中的建制派,而是親美的泛民主派。特朗普這麼做,等於拋棄香港政治盟友,將香港推向“一國一制”。

    香港“一國兩制”的實踐

    《美港政策法》(或稱香港關係法)是美國國會在1992年通過的法案,其立法原旨,是因應1997香港主權回歸中國而特別訂定的美國國內法。透過這國內法,美國可以無需理會國際規則或中國、香港法律,直接給予香港與港人特殊待遇。包括視香港為“獨立關稅區”,給予香港有別於中國的待遇:承認香港特區護照、獨立看待申請赴美簽證、可在美國出口管制下購買敏感技術……等。

    在政治學理上,香港“一國兩制”是個沒有先例的特殊政治安排,需要透過實踐才能更為完善。一方面中國展現 “兩制”誠意,例如尊重香港經濟、法律、政治……等社會制度傳統,即便有中央聯絡辦公室的設立,但在政治運作上不扮演角色;二方面在冷戰結束後美國作為全球唯一超強,領導國際機構,例如國際貿易組織、WHO與國際奧會……,承認香港為獨立關稅領域、擁有獨立席位或會籍。香港是“特別行政區”而不只是自治而已,缺乏國際人格的香港,與大陸省、市級別的“少數民族自治區”將無差別。

    因此香港的“一國兩制”,其實是由“一國”、“兩制”與“國際”等三個基石所共同建構而成,而基石必須平衡,不宜偏頗。從“一國”立場立論,則國家安全本來就是中央職權,中央有權指導性立法,就如同解放軍有權駐軍香港一樣。 “國際”若徑予推論 “破壞香港高度自治”或 “將一國兩制承諾變成一國一制”,則有過度解讀的嫌疑。不過所有的爭論、爭議,甚至抗爭與衝突都屬於實踐過程。 “一國”與“兩制”以及與“國際”間各層級的磨合可以預期,無須就此過度反應。

    但若美國單方面取消對香港的特殊待遇與政策豁免,將香港與中國一般城市等同對待,則衝擊香港國際人格。特朗普團隊為何如此?

    《美港政策法》是法律,法律興廢效果不可逆,因此即便解讀為是要制止中國進一步行動,也違反比例原則。相對歐盟“嚴重關切”的立場表態較為適切。如果美國目的是要維護香港“一國兩制”,則取消香港特殊待遇反將香港推向 “一國一制”,明顯是戰略錯誤。

     美國 “取消香港特殊待遇”的戰略解讀

     然而特朗普團隊都是美國政治菁英,基本上不應該犯這種低級錯誤。比較合理的解讀,是特朗普團隊目的並非為維護香港“一國兩制”,而是以此作為打擊中國大戰略的一部分。

    透過取消香港特殊待遇的安排,讓中國不再能利用香港全球金融中心地位吸取外國資金,而特朗普已經讓中國企業在紐約獲得資金變得愈來愈困難;這是 “金融戰”的概念。對中國的出口管制適用於香港,可填補列入“實體列表”的中國企業利用香港進口美國敏感技術的漏洞;這是“科技戰”的概念。同時也將迫使1,300多家美資企業離開香港,無論是回到美國或到其他友善國家;總之是離開中國。這是“擺脫中國製造”的概念。而這同時意味著,給予香港“雨傘運動”、“反修例”等爭取民主或完全自治運動的支援,已不在特朗普政府的策略清單中。這判斷是有依據的。

    5月20日白宮向國會遞交的《美國對華戰略方針》(United States Strategic Approach to The People's Republic of China)開宗明義就承認,以往“接觸”戰略失敗,中國並沒有如美國所期待的成為 “具有建設性、負責任的全球利益相關者”。強調在與中國的戰略競爭關係中要重新奉行所謂的“原則現實主義”(principled realism)以響應中共直接挑戰,保護美國利益。雖然這個特朗普所創的新詞彙,在現實主義之上加個“原則”的帽子到底指涉為何?外界並不太了解。

    不過在國際政治實務中,“接觸”戰略的指涉卻很明確。美國相信美式民主的優越,甚至認為是“歷史的終結”;因此它通常是指透過民間交往或留美學生在目標國推動民主運動,以改變其政治制度或結構,而成為美國的“利益相關者”。

    因此,當白宮的新戰略承認低估中共對自己體制的自信,承認40年來 “接觸”戰略的失敗,即意味著放棄在中國推動美式民主的策略,全面轉向現實主義的對抗式競爭。而在以往,美國戰略一向是 “圍堵”與 “交往”同時並存的 “圍交”。只是民主黨執政,接觸交往多一點,共和黨執政,對抗圍堵多一點。

    特朗普驅逐具解放軍背景的留學生並不意外。不理會香港重要反對人士黎智英在紐約時報投書,希望不要全面取消香港特殊待遇的呼籲,也不令人意外。如果 “一國兩制”具有特殊地位的香港,妨礙美國新對華戰略的操作,則將香港推向“一國一制”,或許更有利於美國。

    美國每次戰略改變,都會重新調整“敵友關係”,拋棄喪失戰略價值的盟友。這次也不例外。曾經將希望寄託在美國的香港反對人士將因此失望。然而不斷強調美國自己利益的戰略,終將失去所有盟友信賴,特朗普將香港推向“一國一制”未必會獲得國際的普遍支援。對華新戰略到底是有效還是錯誤?有待歷史考驗。

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責任編輯:黃楊

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