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律令制與唐前期國家治理體系的基本特徵
華夏經緯網   2020-05-11 15:28:04   
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  唐朝政治制度史的研究積累相當深厚,就一些專門制度的研究來說,幾至史料窮盡且題無剩義的地步。然而一旦轉換視角,制度史研究也不乏常新的話題,甚而可為新的學術語境下整體史研究貢獻理論與方法。國家治理體系就是政治史和制度史研究中新的整體性議題,需要就若干專題深入研究才能有所發覆,也需要結合已有研究做出整合性梳理,以把握其在不同時代的特徵,才能更好推進。唐朝前期的國家治理體系在中國帝制時代國家政治體制的發展史上具有特殊的地位,在眾多方面呈現出承前啟後的時代特徵。

  律令與格式:法典效力優先於制敕權威的治理邏輯

  唐前期國家制度的基本結構是通過《職員令》規定的,包括六篇《職員令》在內的唐令總共有三十卷,其篇目從武德七年令到開元二十五年令略有變化。令是唐前期由“律令格式”組成的法令體系中的一種,《唐六典》刑部郎中員外郎之職條將四種法典的作用概括為“律以正刑定罪,令以設范立制,格以禁違正邪,式以軌物程事”。這是對唐朝建國以來形成的法令體系做出的高度概括,其內在邏輯需從兩個方面來理解。一是動態地看,唐代法令體系的基石是貞觀十一年(637年)編纂的律令所奠定的,但律令格式並非從唐朝開國以來就是一套完整的法令體系,這套體系是在唐高宗永徽二年(651年)形成的,而且是魏晉以來法令制度發展的集大成者(參見樓勁《魏晉南北朝隋唐立法與法律體系》)。《唐六典》的表述是一種與其盛世制禮作樂的意旨相一致的建構。二是唐初制定的律令,都不僅僅是通行的彙編敕例的法律條文,而是真正意義上的法典。其意義不僅在於提供了正刑定罪的法規和政務運行的準則,而且體現了治國安民之道,是道與術的高度統一。這一點是律、令高於格、式之處,也是其具有神聖性的原因。由於唐太宗和貞觀之治的典範地位,奠定於貞觀時期並經唐高宗時期完善起來的律令格式,作為互為補充的法典,在整個唐前期具有高於皇帝制敕的效力。儘管唐前期的君主也具有立法的專斷性權力,但與其他時期相比,其立法的隨意性受到限制。不僅唐律規定“斷罪皆須具引律、令、格、式正文”(《唐律疏議》),唐前期的君主也多次強調“律令格式,為政之本”,“其制敕不言自今以後永為例程者,不得攀引為例”,禁止“用例破敕及令式”的情況(《唐會要》)。這在帝制中國的歷史上是非常獨特的,與宋代以後由皇帝詔敕編修而成的“編敕”優先於律令的情形也大為不同。唐代律令的影響極其深遠,即便強調“編敕”效力高於律令的北宋,在整體立法方面都還無法擺脫唐代律令的影響,沒有制定出一部嶄新的宋律和宋令。宋仁宗修《天聖令》,只是取唐令為藍本,並未完全獨立於唐令。儘管現實中的司法裁決和政務運行都更偏重於依靠編敕和附令敕,敕的法律效力事實上也高於律令,但基於唐代律令而翻修的《宋刑統》和《天聖令》仍然具有其不可替代的神聖性(參見戴建國《〈天聖令〉研究兩題》、黃正建《唐代法典、司法與〈天聖令〉諸問題研究》)。


  正因為作為制定法的法典效力高於在位君主制敕的權威,唐前期被稱為律令制國家,即國家的基本制度都是由律令格式所規定的。但是,這並不意味著對國家各種社會關係的規定及政務運行的規則完全是剛性的,而是還有彈性規定的一面。例如,《職員令》規定了各級官府的基本組織架構,超出規定的官職被稱為“令外之官”,但令也規定了可以有臨時差遣,使職在一定範圍內可以存在。律令格式規定的國家常行政務,在唐前期三省制下通常是由尚書省以上行奏抄和下行省符等公文書進行處理的,但處理重大疑難問題和臨時性事務的表、狀和批復的制敕等文書,雖處理程式與前者不同,但並未超出既有政務運行機制,本身就構成對律令體制的有益補充,是這個彈性結構中的有機組成部分。

  邦國與天下:在京諸司區分于天下諸州的行政架構

  從武德到開元的《職員令》都是總共有六篇,分為三師三公臺省職員令、寺監職員令、衛府職員令、東宮王府職員令、州縣鎮戍岳瀆關津職員令、內外命婦職員令,囊括了君主以下各級官府的官員設置及其職掌,至於縣以下的鄉里組織則是在《戶令》中規定的。三師三公是授予少數特殊人物的官職,從行政層級來說,可姑置不論。主體的行政架構是“臺省”作為中樞機構,指揮“在京諸司”與“諸州”實施朝廷的政令。

  “臺省”指的主要是御史臺和中書、門下、尚書三省,三省作為一個整體負責中樞政令的制定和向外頒布,三省長官共為宰相。從政務運行角度看,“臺省”並列呈現出御史臺與尚書省經緯交織的二元結構特徵,體現的是國家政務運行在總體上的兩種設計。以尚書省六部通過寺監和州縣維持國家正常運行是主動作為的一面,以御史臺三院(臺院、殿院、察院)通過中央直貫基層的使職系統對尚書六部為樞紐的政務運行中出現的違反律令格式犯罪行為進行糾核是防範糾偏的一面。兩套系統並不是完全平行和平等的,雖然並稱“臺省”,尚書省在制度上地位要略高於御史臺,政務處理和申訴的環節上也處於御史臺的上端,二者在許多方面還有交叉和交集。御史臺得以與三省並列,一方面體現了監察權的層級在提升,同時也是政務運行全過程都要納入監察範圍的需求。“臺省”從此成為國家體制中一個重要的概念,也是官僚結構中的最高層級,開元以後的選官制度中就不斷在強調“不歷州縣不擬臺省”的原則。

  在《唐六典》的高度概括式錶述中,“在京諸司”與“諸州”分別對應的就是“邦國”與“天下”。這是唐代國家治理體系中的又一個二元結構。尚書六部與九寺五監的區別,與其說是掌政令與掌事務(參見嚴耕望《論唐代尚書省之職權與地位》)之分,還不如說是所掌為天下與邦國政務之分,六部尚書侍郎的職掌都是掌天下若干方面的政令,所有寺監所掌則全部界定在“邦國”範圍之內,除了事務也有政令。例如戶部尚書侍郎之職為“掌天下戶口井田之政令”,司農卿之職則為“掌邦國倉儲委積之政令……凡京、都百司官吏祿廩,皆仰給焉”。作為掌邦國政務的寺監,其負責的各類政務限于京師和東都範圍,儘管有一些方面或環節上也關聯地方的政務,但不具有對州縣的領導地位,不能向州縣發佈政務文書,也不能直接承接州縣政務。刑部尚書侍郎之職為“掌天下刑法及徒隸句覆、關禁之政令”,大理卿之職則為“掌邦國折獄詳刑之事”。這種在京諸司區分于天下諸州的行政架構,以及二者錯落地分別對接尚書六部的體制,是漢魏以來政治制度發展的總結與定型,並一直影響到後世。

  事類與職司:使職差遣交織于尚書六部的政務類別

  漢魏以來在文書行政中發展起來的尚書系統諸曹司,因其處於中樞決策與具體執行的中間環節,逐漸成為政務匯總的樞紐。至隋朝將各曹司整合為尚書省的吏戶禮兵刑工六部,每部下轄四司。儘管各曹司自有其淵源,但統合為六部則是一種宏觀的政務分類舉措。國家政務按照尚書六部分類的原則在唐前期得到進一步完善,且地方州縣與此相對應,州縣的辦事機構泛稱為“六曹司”。儘管終唐一代地方的六曹司在名稱上尚未完全對應尚書六部,但其分類的原則卻是對應的。

  律令體制下,尚書六部所掌涵蓋了全部國家政務,即朝廷要處理的政務都歸納到二十四司的統攝下。如果使用近代以來決策與行政、立法與司法等政治學術語來表述的話,唐前期的國家治理大體遵循以下原則:立法和決策“斷自宸衷”,即君主享有包括立法在內的決策專斷權,中樞層面中書、門下和尚書三省分工協作構成一個整體實現決策制定與政令頒行合一,有司層麵包括在京諸司和天下諸州則以行政為主導分工對接尚書六部。歸總到尚書六部的六大部類政務都統攝于三省運行機制之中,無論是治官與理民、禮樂與刑罰、軍事與民事,都遵從於一個一體化運作的行政統攝體系。法律史研究中民、刑二分問題的爭議,很大程度上限于概念之爭,放眼唐代國家治理總體原則,這種區分在律令格式的法令體系中缺乏依據,在政務運行中更是無從談起。對於違反令、式者依格、律處罰,只要是五刑中徒(不包括徒)以下的刑罰,是在京諸司和府州各曹司及縣司皆可行使之職權,這種處罰及作出處罰的審理,都是政務裁決的範疇。涉及徒刑以上刑罰的執行,在京諸司移交大理寺,府州各曹司則移交給法曹,大理寺和法曹對接的是尚書刑部所掌司法政務。如果出現抑屈不平,可以申訴,訴訟人可以向上一級官府申請重新審理。當然,申訴的受理並不能理解為司法行政二分體制中的司法活動,而是由尚書省處理的糾錯機制。

  規定國家政務運行中職司及其相對應事類的律令體制,必須具有一定的彈性。事類可以相對固定,但官府要處理的事務卻是層出不窮、變化不斷的。為了應對急難險重及各種新出事務,皇帝差派體制內的官員作為“敕使”處理,而使職最初都是從御史臺系統派出的。“設官以經之,置使以緯之”(《通典》),經緯交織維持著律令體制的運轉。

  王言與省符:中樞政令直貫于州縣鄉里的文書系統

  唐代國家政務運行有著嚴密的文書系統,皇帝、皇太子和親王、公主都有自己的專用命令文書,行用於不同的場合和範圍。由上而下的命令文書主要是被稱為“王言”的君主制敕及尚書省以曹司為主體將制敕轉發至“在京諸司”和“天下諸州”的“省符”。《唐六典·尚書都省》概括下行文書的類別為:“凡上之所以逮下,其制有六,曰制、敕、冊、令、教、符(注:天子曰制、曰敕、曰冊,皇太子曰令,親王、公主曰教。尚書省下于州,州下于縣,縣下于鄉,皆曰符)。”“符”是政令傳達最為正規的文書,只用於律令體制內的正式官司上級對下級的命令,最終的權威則來自君主的制敕。從吐魯番出土政務文書中保留的一些殘符和符目來看,無論是西州都督府下發至其所屬各縣還是其中高昌等縣下發至所屬各鄉的“符”,源頭都應有制敕(包括批復奏狀的敕旨及批復奏抄的禦畫奏抄),都是為了落實制敕精神逐級轉發的命令文書。里正輪流在縣司當值者,負責代表該鄉接受縣司下發的“符”,其實也就是接受朝廷頒下的制敕,他們被稱為“承符里正”(唐長孺《唐西州諸鄉戶口賬試釋》)。雖然《唐六典》強調依託于“符”的尚書省下于州、州下于縣的政令傳達體系,實際上御史臺在監督國家政務運行方面也具有某種類似于尚書省的地位,御史糾劾官員的報告“奏彈”經君主畫聞同意之後成為“禦畫奏彈”,即可行下處分,州縣官司亦須承受。

  尚書省指揮州縣鄉里的垂直體系中,並非每一個層級都等量齊觀,在保證上下貫通的同時,各個層級都有其核心政務,政務裁決權也是分層次的。尚書六部和諸司除了通過“省符”轉發制敕之外,還有頒布其自身政令的文書牒和帖,府州和縣司在承上級命令而頒的“符”之外,亦有牒和帖指揮公事。通過符與牒(帖)的交互使用,尚書六部和州縣鄉里無縫對接又各有側重,構建起高度中央集權的自上而下的決策執行機制。律令格式對各個環節政務申報裁決有著詳密規定,以保障朝廷政令逐級傳達到基層,基層行政節級統屬於朝廷。

  (作者:劉后濱,係中國人民大學圖書館館長、歷史學院教授)

來源:光明日報

 

 

責任編輯:虞鷹

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