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拜登上臺後美臺關係可能趨向的分析

華夏經緯網 > 評論 > 台海觀潮      2021-01-14 10:59:29

  

    作者 邵宗海 澳門理工學院名譽教授

  拜登在上臺之前,有一個必須去面臨的課題,就是如何去面對前任的特朗普在過去這一年以及在下臺之前不到二個月的時間裏,對台灣所採取“積極支援”的措施,到底在接任之後是走偏臺傾向的“照單全收”?還是親中立場的“完全摒棄”?這可能是1月20日即將將要接手的民主黨政府,十分不易米下斷言的取擇。

  我們先看看在“臺美關係”發展中,最易導致中美之間有出語的地方:首先應是在“軍售台灣”這個部份,美國政府最早是因為在1978年因應美臺“斷交”而廢除《中美共同防禦條約》後,曾依照1979年由國會通過的《台灣關係法》,來為台灣提供“可售防禦性武器”的法律基礎。接著,“美國在台協會”于2019年公佈了在1982年由裏根總統所建立的軍售備忘錄,又再聲稱“美國對臺提供武器之性能與數量,完全視中共所構成之威脅而定”,再次訂定美國 “軍售台灣”的規範。

  以2020年的最後一筆的軍售案為止所作的結算來説,在美國政府于12月7日宣佈對臺2.8億美元的“野戰資訊通信系統”軍售案之後,經過路透社一篇統計資料報導的了解,我們發現華府在與北京關係之所以緊張,可從美國軍售數量便能得知原委所在。因為僅2020這一年,對臺軍售數字已高達51億美元(約合新台幣1441億)。而且光是2020年這一整年,美國總統特朗普就已經有6次對臺軍售的紀錄,同時那也是他自2016年上任以來第11次對臺的軍售案。

  其次,則在台美官方層次往來的升級部份,特別是美國在2021年1月7日竟然解除了對臺官方交往的限制。依據過去美國國務院曾在《外交事務準則》、《外交事務手冊》中頒布過與台灣交往的有關準則,相當清楚的是規定美國外交官、軍人與其他官員們與台灣對口單位人員互動時,應遵守這些限制,這當然是美國單方面為了不挑釁北京的決定。但在國務卿蓬佩奧宣佈全部予以解除後,即是 “對於國務院過往在國務卿授權下所發佈處理台灣關係的所有交往準則,行政單位應視為無效”。

  即使在這些準則尚沒宣告失效之前,已經有許美國政務官,或職位敏感的重要官員,前來台北進行 “近乎官式”的訪問,有的甚至於搭乘專機前來:除了在本次截稿之前的美國駐聯合國大使克拉芙特,突然在原先計劃訪台的當天取消行程之外,在2020年來訪的高官尚包括了美國衛生部長阿扎、以及美國務院次卿克拉奇的先後訪台,這些官員熱烈來訪的現象,在程度上甚至超越了雙方在1978年尚未“斷交”之前的情況。

  因此拜登一旦上臺,光是針對這二件有關美臺關係升級的指標,已是外界的關切的所在。在台灣,是有人質疑拜登在上臺後可能不埋單,不過也有台灣的涉外人士有過分析,認為在過去數十年來,台灣持續呼籲美國政府能夠改善自我設限的交往限制,同時美國政府也曾在2001年、2006年和2015年檢討過這些限制,就如亞太助卿史達偉所提,國務院廢除交往限制是經由漫長的評估過程,是與美國政權即將交接並無直接關係。

  對於“解除台北交流限制”一事,拜登陣營官員在今年1月10日曾以背景説明方式回復媒體,指出拜登在競選時所清楚表明的,對於他在擔任聯邦參議員時投票通過的台灣關係法,他會落實這項承諾以及美國對一個中國政策的承諾。但另方面,拜登交接團隊也表示,拜登一向支援和平解決兩岸議題,以符合台灣人民願望與最大利益。最重要的是美國對外政策一向有其延續的傳統性:即拜登總統上臺後,不太可能走回頭路,加上在美國民意傾向反中,拜登對大陸政策在執行上與特朗普即使有所不同,但不會有太多方向與路線上的差異。

  雖然説,拜登陣營沒有完全排斥自特朗普上任後的“美臺關係升級”,但不可否認的,自特朗普上任後,美臺交流的限制早已逐漸微調放寬,例如前台灣駐美代表高碩泰已經能公開進入美國務院參與國際會議。賴清德2020年當選後訪美,前往國務院與國安會拜會,也被視為突破。因此某種程度而言,蓬佩奧也算是追認一個既存的事實。

  當然,拜過去對台灣的印象,以及他採取對台灣的政治場,或許更可以來判斷他今後對臺的政策趨向。根據蔡辦新聞稿等公開資料以及臺“中央社”透過“整理拜登過去47年從政紀錄”的文件閱讀,基本上,可以得悉這位美國下任總統對台灣的基本態度與立場:

  在台海“兩岸重啟對話”部分,拜登曾表示,台灣2000年“大選”後民進黨執政,在政治上産生了半世紀以來的巨大改變,北京該採取何種立場應對,顯然面臨困難,但兩岸未能開啟對話的責任在哪一方?他不應下判斷,不過他強調,在解決兩岸關係的歧異上,要獲得台灣人民同意。

  在“兩岸互動”部分,拜登認為:美國希望兩岸都能清楚了解美方政策及立場,不論是大陸或台灣都不能對美國依據《台灣關係法》處理兩岸關係的承諾與立場,有所誤解,美國的立場,即台灣不能走向獨立而指望美國保護,另一方面中國大陸如果對臺動武,任何事都有可能發生。

  在他過去處理涉台事件的紀錄,根據《總統府新聞稿》等公開資料,內中有提到拜登曾于2001年8月6日至7日,以參議院外交關係委員會主席身份,率領其他三位參議員同僚,與陳水扁會面,雙方曾談及區域安全、兩岸議題,當時拜登的回應中有一點比較令人注意的是:對於台灣前途,拜登則堅決主張要由台灣人民來決定。

  不過,拜登自1973年起,他曾花了36年的時間在國會生涯,而外交事務是拜登擔任參議員期間重心所在,而且他曾兩度接下參議院外交委員會主席一職,也曾數次接觸台灣議題,他在國會中所持的政治立場大致上可分下列幾點:

  1、比較傾向以多邊組織為手段,來達成國際協商目的

  根據台北外交部的資料:拜登比較傾向以多邊組織為手段,來達成國際協商目的。像他在1997年至1999年之間,曾參與美國參議院共同決議案做聯署,支援台灣加入世銀及國際貨幣基金等國際組織,也曾在2001年3月聯署參院促請小布希總統支援台灣成為世衛組織觀察員的聯名函。

  2、堅定信守台灣關係法,但堅持反對過度刺激中國

  拜登在過去曾多次重申信守台灣關係法。面對複雜的中美與台灣地區關係,拜登也相當反對台灣單方面宣佈獨立,但也反對中國躁進動武;為了維繫台海和平,拜登非常不贊同美方採取會過度刺激或挑釁北京的作為。譬如説,1999年時,對參院提出“台灣安全強化法案”,希望進一步強化美國對臺軍售,拜登當時就在聽證會中大力提出反對。另一例子則是發生在2001年,有關是否應出售先進神盾級飛彈驅逐艦給台灣,國會對此意見分歧。拜登是説:“若我們只是想給他們(中國)點顏色瞧瞧,應該做符合美國利益又能達到此目的的事”。這或許可以窺視出拜登對軍售台灣的態度。

  3、比較遵從戰略模糊政策不願講明中國犯臺美軍是否應該出兵

  過去的拜登,一直是謹守戰略模糊政策的一員。2001年9月,拜登出席華府 “全國記者俱樂部”活動時曾表示,戰略模糊有其必要性。同年,拜登也曾因美國是否有“義務”防衛台灣,曾投書“華盛頓郵報”,批評小布希打破美國長年戰略模糊政策。他説,在這政策下,“美方保留動用武力防衛台灣的權利,但不説明在何種情況會干預,抑或是不干預台海戰爭”。拜登也指出,美國自廢除1954年與台灣簽署的共同防禦條約後,“就沒有義務防衛台灣”。他曾説,依據台灣關係法,美方支援 “一中政策”,但兩岸應透過對話決定雙方如何和平統一。

  4、對臺立場雖謹慎低調但該向台灣表達支援的時刻,他也沒有缺席過

  面對台灣,拜登雖大多以謹慎低調態度處理,但在該為台灣發聲或向台灣表達支援的重要時刻,他並沒有缺席。譬如説,2005年“反分裂法”明定特定情況下北京得以用“非和平方式”捍衛國家主權和領土完整。拜登隨即與10位跨黨派參議員聯合提出決議案,要求美國總統向中方表達“嚴重關切”,並鼓勵兩岸在平等與沒有前提情況下展開對話。又譬如説,1998年參議院提出共同決議案,重申美國對台灣關係法承諾,拜登表決時投下贊成票。2001年3月美國有多名參議員聯名致函時任總統小布希,呼籲他支援台灣成為世界衛生組織(WHO)觀察員,拜登就是其中一員。

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