【台海觀潮】2021兩岸關係回顧：兩岸情勢嚴峻、態勢緊張

　　作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

　　回顧與檢視2021年兩岸關係發展，情勢依然呈現相當嚴峻、緊張及對立態勢。無論是對內及對外，民進黨當局一直持守 “抗中保臺”、“反中”及“聯美日以抗中”路線。大陸對臺政策，從政府工作報告到在十九屆六中全會公佈第三份歷史決議文，顯示對臺政策仍以“反獨促統”、“融合漸統”為主軸;大陸加大反獨、促統力度，及深化兩岸融合的單邊行動。年內，民進黨當局提出“對岸鄰國論”、“兩岸兩國論”，復因先前不接受“九二共識”，且因未善用“防疫政治學”強化兩岸交流及合作，致兩岸關係陷入惡性迴圈。因此，短期內兩岸敵意難消如螺旋般上升及重啟對話協商難成，台灣安全的風險系數有升高漸增趨勢。

　　首先，台灣對外關係及國際空間日益萎縮及持續受到壓制。儘管與若干國家似乎實質關係有所提升然而台灣處境日益，不僅無法參與世界衛生組織、國際民航組織及國際刑警組織，“斷交國”由七個增加八個，本年新增“斷交”國尼加拉瓜。此外，台灣參與CPTPP遭遇挑戰，儘管民進黨當局在申請名稱上使用“經濟實體”概念非“主權國家”名稱，主要是為避免刺激及挑戰大陸對臺政策“底線”。而美國拜登政府主政基於維持國內産業及勞工權益未必會加入，但美國卻試圖透過日本、澳洲、加拿大及台灣等親美連盟勢力，運用CPTPP此國際多邊框架牽制、圍堵大陸發展。

　　台灣進入CPTPP談判場域，恐將陷入美國所構建形成“反中”聯盟。目前台灣仍禁止大陸2444項農工産品輸臺，一旦兩岸同時加入CPTPP，台灣不但要全面要解除禁令，且大多數産品還要適用CPTPP之優惠零關稅。事實上，兩岸若具有“九二共識”政治基礎，不僅“外交休兵”可降低“斷交國”數目，亦可參與前述三個國際組織大會及大陸所構建RCEP區域經濟聯盟，台灣經濟可以擺脫持續被邊緣化影響。

　　其次，美日對臺安全保證並非絕對，而是持守“戰略模糊”策略，避免與大陸正面交鋒。儘管民進黨當局積極連結強化美日等關係及參與美國所構建印太戰略，但美日對臺安全保障仍停留“戰略模糊”而非“戰略清晰”策略。由於大陸國家經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，經濟力列全球第二、軍事力第三，國民文化自信明顯增強，國家安全獲全面加強。在兩岸綜合力量對比下，呈現不對稱權力關係，大陸具絕對優勢。因此，美日對台灣安全保障始終停留“戰略模糊”階段。

　　例如在美國方面，11月16日中美元首會議中，美國拜登總統明確重申：“美方不尋求改變中國的體制，不尋求通過強化同盟關係反對中國，無意同中國發生衝突。美國政府致力於奉行長期一貫的一個中國政策，不支援‘台獨’，希望台海地區保持和平穩定。”11月1日美國務卿布林肯雖表示，依據“台灣關係法”會對臺軍售長期承諾及確保台灣有能力自衛，不容許任何人做出破壞兩岸現狀的單邊行動。然當被問及一旦台灣遭攻擊，則不斷重復“會依據台灣關係法，確保台灣有能力自我防衛”，未就出兵協防護臺給予明確回復。

　　美國政府宣稱不支援“台獨”，及未公開保證防衛台灣，顯示美國對台灣支援是有條件而非毫無限制。而日本方面也是持“戰略模糊”立場，7月5日副首相麻生太郎表示若大陸攻打台灣，將認定為“存亡危機事態”，屆時美日兩國要共同防衛台灣。但7月13日防衛大臣岸信夫在內閣會議彙報2021年度《防衛白皮書》，則又僅指出台灣局勢之穩定，對日本的“安全保障和國際社會的穩定相當重要”。日本高層從提出共同防衛台灣到關注台灣局勢穩定，也無明確指出日本必然協防台灣。

　　復次，疫苗爭論無善用“防疫政治學”，以此展開兩岸對話契機。民進黨當局批判大陸意圖阻撓台灣從國際上取得疫苗，再展現協助台灣抗疫意願;及實施“同等待遇”政策優惠，考慮到台灣民眾健康及生命安全。同時，也質疑大陸積極表態協助台灣抗疫、宣稱陸制疫苗適合台灣民眾，具有展現其治理新冠疫情的績效，及彰顯國家治理體系現代化及治理能力意涵;並凸顯台灣防疫治理仍有所不足，藉此掌握兩岸關係中話語權及主導權;最終達成“融合漸統”、“反獨促統”政治目標。

　　再者，民進黨為取得政權倡議“抗中保臺”路線，強化泛綠選民的“反中意識”，“修憲”一旦涉及變更現狀恐引發台灣安全困境。在12月18日所進行這四項“公投”議題是否同意之投票，不僅陷入國、民兩黨對決及非理性爭辯，也掉入“抗中保臺”、“倚美抗中”與“遠美親中”之路線分歧。同時，蔡英文宣稱大陸為“對岸鄰國論”、“兩岸兩國論”，試圖邊緣化國民黨、大陸的兩岸路線。蔡英文在政治上公開倡議“兩國論”，基本上大陸已定調是“赤裸裸兩國論”。一旦在“憲法”及法律制定或修改上納入“兩國論”定位，恐造成台灣安全明顯而立即危險。

　　目前台灣正面臨“修憲”時機，民進黨內激進派系依據1991年“公投台獨黨綱”，主張依據“公投”程式建立 “台灣共和國”;及依據2007年《正常國家決議文》宣稱“公投制新憲”，以台灣名義參與聯合國等等。激進派系主張，包括刪除“憲法”增修條文“因應國家統一前之需要”，改為“因應國家發展之需要”;廢除“台灣地區”及“大陸地區”劃分，改稱大陸為“中華人民共和國”。若黨內激進派串聯“台灣制憲基金會”、時代力量、台灣基進、一邊一國行動黨、喜樂島聯盟、臺澎黨、建國黨、臺盟黨等，這將形成一股“制憲公投”政治力量聯盟，對蔡英文主張“維持現狀”勢將産生掣肘制約。從目前看來，“修憲”並未逾越進入“兩國論”定位，但“憲法”中“中國成色”及濃度有所下降。

　　第五，當“中央”由民進黨執政、地方也由民進執政，皆難以展開兩岸高層及城市交流，致兩岸交流陷入不進則退困境。當台當局一旦由支援及認同“九二共識”政黨執政，即能解開兩岸政治僵局，從城市交流拓展至更高層次及跨領域全面性交流。當前滬臺雙城論壇或海峽論壇在兩岸兩會、國台辦及陸委會間缺乏對話及協商之際，得以繼續舉辦，此標誌著兩岸立基於社會本位思考希冀雙方展開對等、互惠及和平交流，為兩岸城市及社會交流立下示範效應。

　　最後，大陸對臺融合政策逐漸産生磁吸效應，民進黨當局則持反制立場。大陸繼對臺政策提出“融合促統”戰略，無論是給予台灣民眾生活、學習、就業及創業之同等待遇。本年大陸更出臺《農林22條措施》，這與2018年推出“31條措施”、2019年出臺“26條措施”、2020年公佈“11條措施”等惠台利民舉措，可謂是一脈相承。然而，民進黨當局對此等政策仍持批判，質疑惠台措施強化大陸對臺政策之“磁吸效應”，産生“反獨促統”、“融合和統”效果。同時，大陸宣佈禁止鳳梨輸陸後，後續又宣佈釋迦及蓮霧禁令，衝擊台灣農業縣市經濟發展及農産品銷售。

　　總體而論，從中共十九屆六中全會所通過第三份歷史決議文來看，“促統”應已正式列入大陸對臺政策議程。第三份歷史決議列入涉台政策內容，代表已將“解決台灣問題”列入第二個百年目標，中國共産黨將建黨百年(2021年)定為第一個一百年;建政百年(2049年)定為第二個一百年。在六中公報納入台灣議題，顯然這不是一個“選擇題”而是必然要解決問題，大陸對臺政策將以“歷史任務”取代國共內戰延續性。展望中共在二十大後，在外交、經濟、社會、兩岸政策將會呈現新樣態，既有持續也會有轉變政策領域。屆時大陸“必然不會只在反獨上著力”，而是二十大後“統一”將進入對臺議程表。大陸不僅會探討如何統一，也會針對統一後制度安排進行規劃討論及商議。