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共管“台獨”?美國兩岸政策從“戰略清晰”轉向“戰略模糊”

華夏經緯網 > 評論 > 台島夜話      2022-02-22 09:31:39

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作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

最近美國總統拜登訪問國務院併發表首次外交政策演講,直指中國是美國最嚴峻的競爭者,給美國的繁榮、安全和民主價值都帶來直接挑戰,“但是我們做好了準備,在符合美國利益時與北京共事。”同時強調,要更好的競爭,美國必須先處理好國內問題,之後與盟友聯手,在國際社會佔有一席之地,並重建美國的信用與道德權威。

長期以來,美國政治運作一向是兩黨輪流執政,政黨輪替意味著美國國家發展戰略及策略可能發生變化,儘管如此皆是圍繞著執政黨所界定國家利益內涵,因此儘管在達成目標的策略迥異其趣,但皆是尋求美國的國家利益。例如共和黨上臺執政,特朗普政府認為中國為其頭號對手國,採取“聯俄抗中”策略,其所建構印太戰略服從於美國國家利益,無論是中美貿易戰、科技戰、軍事戰、外交戰及情報戰,一波接一波未息;同時兼採雙邊主義,結盟印太國家組成所謂“民主同盟”軟圍堵中國;至於民主黨執政後,拜登政府則是採取“聯中抗俄”策略,運用國際多邊組織架構制衡中國勢力擴張,但關鍵頭號對手國則是俄羅斯。

美國兩黨政黨輪替使其對中、對俄政策,産生週期性波動,難以一直維持政策延續性及一致性。美國兩黨各有其政策智囊,這些智囊的外交政策理念影響政黨及執政政府對外政策取向。美國前總統特朗普及現任總統拜登團隊,其處置台灣問題思維並非完全一樣。儘管表面看來似乎台灣的戰略地位在特朗普執政時期較高,但都無法擺脫充當棋子或馬前卒角色之困境。

特朗普團隊的安全顧問涉台事務經驗相對不足,其對台灣的政策端賴個別對臺友好的幕僚。但拜登團隊則不同,其政策幕僚的團隊早已分散在各個國家政策部門,許多是先前服務於奧巴馬政府時期的國務院、國防部,在兩岸政策運作上已累積相當經驗,更著重在協調而非單單依靠個人。儘管如此,中國和平崛起,導致美國兩黨、政府及社會普遍瀰漫其全球霸權地位殞落之心理失落,尤其中國在全球經濟總量排行第二、約佔美國經濟總量70%;軍力排名第三;其“一帶一路”全球治理戰略,被美國視為削弱其全球霸權地位及影響力。

美國這種全球第一霸權國地位下降及受到潛在威脅,儘管仍為第一強權,但其國力難以單獨遏制中國,因而聯結其他盟友分擔責任,包括一些歐盟國家,印太地區則包括澳洲、印度及日本等國,且將脫歐的英國納入準軍事同盟。美國的兩岸政策究竟是採取“戰略清晰”?抑或是“戰略模糊”?這恐怕不是一個截然對立之二分法,而是其政治光譜在某種程度上比較傾向清晰或模糊,這是程度問題而非是有無問題。民進黨當局宣稱蔡英文“執政”是臺美關係最好時期,但這不能“無限上綱”解釋成美國完全無條件支援台灣,甚至支援“台獨”。現美國拜登政府最高印太事務協調官坎培爾已公開宣稱,美國並不會支援“台獨”。

前台灣地區領導人陳水扁也宣稱,“美國支援台灣的民主,但不認為台灣有‘國家’的‘主權’,不論民主黨、共和黨,哪一黨執政都一樣”。前任民進黨當局“國安會秘書長”、現任“臺日關係協會會長”邱義仁,也曾公開宣稱“台灣‘獨立’,美國根本不贊成”。並直言“‘台獨’確實不是台灣民眾可以決定的事,要考慮國際形勢”、“説起來很殘酷,但這是現實!”。據此而論,蔡英文所宣稱倡議“對岸鄰國論”、“兩岸兩國論”,亦復如是,美國任何政黨執政皆不可能公開宣稱支援“兩國論”。

民進黨當局過於沉浸美國對臺堅若磐石的承諾,也把兩岸關係穩定過於寄望特朗普及拜登政府,從而失去主動與大陸當局善意和解、緩和兩岸衝突之機會,致兩岸敵意日益高升。美國印太戰略建構及美英澳同盟(AUKUS)建立其目的,固然在軟圍堵中國,但卻非針對協防台灣。另依據“美日安全保障條約”而公佈“日美防衛合作指針”,宣稱“日本週邊事態”涵蓋釣魚島,台灣似乎也儼然被納為美日軍事勢力範圍,甚至美日臺成為一種準軍事同盟關係。但美國基於其國家利益並不會倡議“戰略清晰”國家安全戰略,而是傾向一種“戰略模糊”,避免台灣“激進獨派”過於仰賴美國支援而有恃無恐,從棋子角色轉變成“麻煩製造者”。

尤其針對中國一旦武統台灣,美國是否協防台灣,現任國務卿布林肯接受訪問時卻一直重復回應“會依據‘台灣關係法’,確保台灣有能力自我防衛”。在此協防台灣及確保台灣自衛能力,顯然有所區別。換言之,美國並不支援“台獨”,雖支援台灣應擁有一定程度自衛能力,但遇到兩岸戰爭時未必會真正防衛台灣。

無庸置疑,特朗普執政後,確實美國的兩岸政策變得比較清晰。反之,自拜登執政後雖重拾印太戰略,不僅加強對俄羅斯反制,也透過多邊主義架構試圖框住軟圍堵中國。然美國一向與中國維持既合作又競爭關係,目前中國與美國在政治及軍事處於競爭狀態,但在經濟上則又是既競爭又合作,拜登並未視之頭號對手國。

民進黨當局是採取“抗中保臺”及“親美反中”路線,而國民黨內的主流派則是採取“親美和中”路線。兩者皆是採取親美路線,無論是兩蔣時期、李登輝時期雖皆採取一中政策,但由於台灣本身綜合實力及力量對比有限,也都借由結盟美國以對抗大陸。國民兩黨皆有意援引美國力量介入兩岸關係,並默許台灣被納為美國亞太或印太戰略的勢力範圍。然而,美國出自於自身國家利益考量,其強權的外交行為有其大戰略思維及設計,但基本上視台灣問題為中美間較勁籌碼,借此操作以謀取其國家利益。

綜上所論,美國對防衛台灣安全承諾並非是絕對的,且也不願意支援“台獨”;但台灣卻願意充當其印太戰略的棋子角色。

美國借由印太戰略意圖圍堵中國之目的,及民進黨當局採取“抗中保臺”路線及“倚美抗中”戰略,正好形成“合謀”。然而,不少台灣民眾高度期待美國勢力介入台灣安全,恐怕是一廂情願;且期待美國支援“台獨”,進而捍衛台灣安全,更是不切實際之幻想。在某種政治意義上,拜登政府宣稱不支援“台獨”,其實也是有意緩解中美間衝突。

美國並非無條件支援台灣,儘管美國特朗普總統執政時期,一再出臺一系列“友臺”政策,但此也未必代表美國會違背其國家利益,無限上綱協助台灣,美國未必會完全毫無條件站在台灣這一邊。確實伴隨2020年9月17日特朗普派遣美國國務院第三號人物、次卿克拉奇(Keith Krach)訪台,從此解放軍軍機頻繁進入台灣西南防空識別區(ADIZ)。美軍參謀長聯席會議主席的米利將軍(Mark Milley)也揭露于2020年10月台灣地區“大選”前及2021年1月美國會暴動後,為避免中國誤判曾向解放軍通報美軍的作戰動向,並保證不會主動進攻解放軍。同時,2021年1月13日美派遣駐聯合國代表克拉芙特(Kelly Craft)大使訪台,然專機起飛4小時後迅速折返取消訪台,主因在於解放軍表態若是訪台,軍機就會飛到台灣上空宣誓主權。顯見,即使特朗普執政的美國政府並無強大意願為台灣 ,而與中國爆發一場激烈軍事衝突。

拜登政府宣稱不支援“台獨”的説法,及對台灣安全保持“戰略模糊”立場,避免兩岸現狀改變。美國既要將台灣視為“馬前卒”籌碼以牽制中國發展,但也不能因台灣而與中國爆發軍事衝突,導致雙邊關係全面交惡,最終無可避免地踏入“修習底德陷阱”,破壞拜登之“聯中制俄”國家發展戰略。換言之,美國並不會支援與接受台灣單方片面改變現狀,此將嚴重背離美國國家利益。這也是告誡民進黨當局不要試圖運用中美既衝突又合作關係,挑戰兩大國政策底線。無疑地,這將形成中美共管“台獨”局面,避免因“戰略模糊”産生政治誤判。


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