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【台海觀潮】台灣戰略地位下降?拜登主政下印太戰略政治意涵、影響及其局限性

華夏經緯網 > 評論 > 台海觀潮      2022-02-25 16:57:42

拜登蔡英文


  作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

  2022年2月11日當俄羅斯與烏克蘭邊境陷入戰爭邊緣風險之際,同時美國拜登政府卻對外公佈《美國印太戰略》(Indo-Pacific Strategy of the United States),備受關注。拜登在執政一年後公佈其所領導政府制定的印太戰略,相對於2021年1月12日特朗普政府于政黨輪替前始解密執政期間所制定《美國印太戰略框架》文件,顯得更為主動。這當中美國兩黨執政視台灣戰略地位一樣嗎?美國政府對台灣的支援是增加或減少呢?美國宣稱必須強化台灣防衛能力,是否意謂著美國會介入台海衝突而協防台灣呢?

  這份文件並聲明拜登于2021年10月27日參加第16屆東亞峰會向各國領袖的發言,不僅論及美國“設想了一個開放、連接、繁榮、具有復原力和安全的印度-太平洋,我們準備與你們每個人一起努力實現這一目標。”也提及盟友和夥伴將加強在印太地區參與;且獲得美國會兩黨廣泛同意。換言之,拜登政府認為美國對印太地區軍事安全承諾,已經跨越海洋和其國內政治黨派,成為盟國間及民主黨、共和黨共識。拜登政府公佈《美國印太戰略》,其核心重點是與印太地區內外的盟友、夥伴和機構進行持續和創造性的合作,這份戰略文件計19頁,比特朗普政府公佈《美國印太戰略框架》文件多5頁的實質性內容。這兩份文件所揭示美國印太戰略目標,意圖軟圍堵中國遏制其發展。

  值得關注是,這份文件揭橥印太戰略追求五個目標,並會與盟友夥伴及區域機構合作:1. 推進自由和開放的印度-太平洋;2. 建立區域內外的聯繫 ;3. 推動區域繁榮 ;4. 加強印太安全 ; 5. 建立區域對跨國威脅的復原力。而實現目的之戰略方式則包括:加強美國的作用,並與盟友和夥伴以及區域機構一起建立集體能力。其戰略手段包括:現代化聯盟關係;靈活的夥伴關係,包括東盟、印度、四方安全對話和歐洲;經濟夥伴關係;新的美國國防、外交、發展和對外援助資源;美國各級政府對印太地區的持續關注和承諾。

  近日外交部長王毅與美國國務卿布林肯電通話中,聲明中方願本著習近平主席提出的相互尊重、和平共處、合作共贏三原則有效管控分歧,穩定中美關係。並公開批評美方推出新版“印太戰略”,公開把中國列為地區首要挑戰,試圖把“以臺制華”納入美地區戰略,發出對華圍堵遏制的錯誤信號。言明中美有競爭也有合作,不能簡單用競爭定義雙邊關係。美方一些官員鼓吹對華進行長期激烈競爭,很可能演變成中美全面對抗。對此,美國務卿布林肯則再度表示,拜登總統已多次承諾,美方不尋求進行新冷戰、不尋求改變中國體制、反對“台獨”、無意同中方衝突對抗。此顯示當中國質疑美國“聯臺制中”時,美國則以“反對台獨”回應,試圖緩和中美關係之緊張與對立。

  事實上,拜登政府所推出《美國印太戰略》,與特朗普政府所制定《美國印太戰略框架》,其策略似有所差異。拜登主政後,重視中國崛起對美國的全球領導地位及亞太地區安全情勢的挑戰,2021年 2 月 4 日發表上任後第一次外交政策演説,界定 “中國將是美國最嚴峻的挑戰者”。而國務卿布林肯、國家安全顧問蘇利文及國防部長奧斯丁亦持相似政策觀點,足見美國將會採取外交、軍事、經濟及科技的作為,以因應中國崛起之巨大挑戰。無論是奧巴馬政府的亞太再平衡戰略,特朗普政府的印太戰略框架及拜登印太戰略,皆強調中國崛起對美國全球霸權地位之影響。

  民主黨與共和黨主政最大的差異在於,拜登政府認為特朗普政府的單邊主義式外交,將導致美國背離盟國致在國際社會更加孤立,反而削弱遏制中國崛起的聯盟網路。拜登政府強調採取多邊主義式國際框架及外交結盟,不僅積極參與國際事務及國際組織;同時也強化與盟國的關係,尤其是美日印澳四國安全結盟,藉此遏制中國對其全球霸權地位之挑戰。美國綜合國力下滑,使其維持全球第一霸權國地位,越得越顯得力有未怠。

  儘管美國前後不同政黨輪流主政,但雙方皆高度認同應強化美國重返亞洲並扮演領導角色,但彼此策略卻幾乎背道而馳。例如特朗普認為應積極調整美國在印太地區的軍力部署,削減駐韓美軍及要求分攤軍費;藉由削減駐韓美軍,並將駐紮在日本沖繩部分海軍陸戰隊移防至關島,調整第一島鏈防禦部署。同時,將美軍部隊移往東南亞,加強與菲律賓、新加坡、泰國合作,甚至進入越南與帛琉控制南海。尤其是特朗普一再通過多項友臺法案及加強對臺軍售案,提升與臺軍事合作關係,毫不避諱一再刺激中國敏感政治神經。

  至於拜登政府則重視與南韓的長期關係,不會以分攤軍費為由而利用美軍撤出為威脅。拜登重視傳統盟友與既往所建立第一島鏈圍堵架構,其所建構印太區域安全網路,並不會由美軍主動組織,而是強化日本、澳洲及印度扮演更為重要的角色。由於日、澳分別在第一島鏈北端與南端擔任守門員角色,在特朗普政府所架構的日、澳、印、美四國的“抗中聯盟”,拜登更強調多邊主義與區域合作,此圍堵網路則更為緊密。

  值得關注是,英國也是拜登在印太戰略中所拉攏結盟對象,英國近來越來越多發表對台灣問題的看法。英國首相強生(Boris Jonnson) 在慕尼黑安全會議表示,如果西方不能履行對支援烏克蘭獨立的承諾,那將對全世界帶來損害後果,包括對台灣也是如此。直言 “如果烏克蘭受到危害,其震撼將在全世界迴響。那些迴響將在東亞聽到,將在台灣聽到。”同時,約翰遜也與澳大利亞總理莫裏森通話,英澳共同宣稱強調台海和平穩定的重要性,也表達對台灣有意義參與國際組織的支援。顯然,拜登不像特朗普,直接以軍事手段展現美國的影響,而是更加仰賴外交談判與多方磋商。

  對台灣而言,特朗普的印太戰略架構,利於台灣提升其軍事實力,台灣在特朗普主政的美國政府協助下,其雙方軍事合作更為頻繁,甚至美國社會部分學者專家已在討論應揚棄既往對臺政策戰略模煳策略,應採取戰略清晰承諾給予協防台灣安全。同時,台灣內部“獨派”人士甚至提出“臺美建交”要求,宣稱美國會介入台海衝突。相對而言,拜登政府公開宣稱並未試圖改變中國體制,美政府雖一再宣稱支援台灣擁有防衛性軍事力量,但並未公開承諾一旦發生兩岸戰爭而會協防台灣。相對於特朗普政府兩岸政策的“戰略清晰”,拜登則是往“戰略模煳”方向調整,則可有效制止台灣內部“獨派”意圖改變兩岸現狀。

  最近民進黨當局公開讚譽即將於3月來訪前的特朗普政府時期國務卿蓬佩奧,聲稱其為台灣長期堅定的友人,任內對推動臺美關係貢獻卓著,包括對臺軍售、解密美國對台灣的“六項保證”相關文件、強化對台灣的安全承諾、宣佈撤銷臺美交往限制等。同時,在台美新創立多項雙邊機制,如“臺美印太民主治理諮商”、“臺美經濟繁榮夥伴對話”、“臺美教育倡議”、簽署 “臺美科學及技術合作協定”等,深化臺美在各領域夥伴關係。

  相較于拜登主政下,臺美關係之緊密程度已不如特朗普時期,這也看出在拜登印太戰略下,雖然仍視台灣為其結盟成員,但台灣戰略地位已較為明顯下降,美國不支援“台獨”意圖改變兩岸現狀;而美對臺安全承諾是提升台灣防衛能力,而非依靠美國之協防。顯然,台灣安全不是冀望在美國印太戰略的羽翼下得到完全庇護,而是應積極發展兩岸和平穩定關係框架,方為根本之道。

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