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【兩會看臺】從“反分裂”到“促統一”?倡議制定《祖國統一法》若干思考與建議

華夏經緯網 > 評論 > 台海觀潮      2022-03-10 13:36:06

【兩會看臺】從“反分裂”到“促統一”?倡議制定《祖國統一法》若干思考與建議

作者 柳金財(台灣佛光大學公共事務學系副教授)

根據全國政協常委張連起指出,制定《祖國統一法》內容規定,可能涉及台灣同胞在內的全體中國公民,具有推進國家統一的法定義務,明確界定違反國家統一義務的法律責任,針對兩岸關係的實施“法律戰”、“輿論戰”和“道義戰”條件,挫敗任何形式的“台獨”分裂圖謀。若“只有‘反分裂’,沒有‘促統一’,就不能真正促進國家及兩岸關係的和平發展”。

問題是兩法同時並存,是否會有疊床架屋産生法律體系混亂現象呢?本文旨在討論制定《祖國統一法》的背景與《反分裂國家法》有何不同呢?應注意哪些潛在問題?頗值探討。

首先,《祖國統一法》制定背景是中美關係處於相對競爭及不穩定時期。針對陳水扁時期所謂的“一邊一國論”,2005年大陸制定的《反分裂國家法》側重於“反獨”。當時美國小布希政府,抨擊陳水扁提出所謂“一邊一國論”、“公投制新憲”及“推動台灣正常國家運動”是台海“麻煩製造者”,中美關係處於既競爭又合作時期,敵對程度不高,美國政府也表示不支援“台獨”。

現今政協委員倡議制定《祖國統一法》將側重於“促統”,可以説是針對性回應台當局領導人蔡英文宣稱“兩岸互不隸屬”的“新版兩國論”,以及因應未來若島內一小部分激進“獨派”掌政必須採取“先發制人”的預防性措施。尤其民進黨當局採取“抗中保臺”路線、“聯美日抗中”戰略;並妄圖加入美國“印太戰略”,甘當軟圍堵中國大陸的馬前卒。但此時期,中美關係處於相對競爭狀態,美國國內政黨、政府及國會較為持“反中”路線,並提出一系列所謂“友臺方案”,儘管拜登政府也公開表態“不支援台獨”。換言之,兩法制定時空背景,《祖國統一法》正處於中美關係處於相對競合狀態。

其次,制定《祖國統一法》可能是在民進黨完全執政後的社會權力格局下;制定《反分裂國家法》時,民進黨處於“朝小野大”的權力格局,民進黨沒有掌握台灣地區立法機構,由於泛藍力量具有相對優勢,台灣內部因有“統一意願”政黨力量的制約關係,民進黨當局並非完全執政,難以通過“修憲”及修“法”達成“法理台獨”目的。

儘管蔡英文當局仍主張“維持現狀”,聲稱依據台灣地區憲制性規定及“兩岸人民關係條例”處理兩岸事務。然而,蔡英文當局並無傳承馬英九時期將兩岸定位為“一國兩區”的主張,斷然否定“九二共識”,且宣稱“九二共識”等於“一國兩制”、“台灣共識”是反對“一國兩制”等“謀獨”言論。此時民進黨完全執政,同時掌握“行政權”及“立法權”,泛藍政治勢力較為弱小,若民進黨試圖追求“法理台獨”目標,可能性機率將會增加。

復次,制定《祖國統一法》並非是要替代《反分裂國家法》。2005年通過《反分裂國家法》,此法提出當“台獨”分裂勢力以任何名義、任何方式,造成台灣從中國分裂出去的事實;或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變;或和平統一的可能性完全喪失,得採取“非和平方式”處理台灣問題。究竟何謂“非和平方式”?其定義似乎不清,有意的“戰略模糊”反而比“戰略清晰”更具究竟是採取政治軍事經濟外交手段的想像力,其嚇阻震嚇作用更大,“非和平方式”超越軍事準備及採取戰爭手段理解,增加對臺政策工具運用。

從2022年2月23日國台辦召開例行記者會中,“新華社”記者曾就大陸是否制定《統一法》提問國台辦發言人,馬曉光回答:《反分裂國家法》實施17年來,在震懾“台獨”分裂勢力、維護台海和平穩定、推動兩岸關係和平發展、推進祖國統一進程等方面,已發揮重要作用。基本上,大陸充分肯定《反分裂國家法》制定以來,遏制“台獨”從“事實獨立”到“法理獨立”發展,使得台灣民意趨向“維持現狀”,迫使“漸進式台獨”難以突破至“法理式台獨”,而非踏入躁進盲動追求所謂“台灣正名運動”路線。

再者,從遏制“台獨”到促進統一,兩法具有相互補充及發揮合力作用。事實上,“九二共識”涉及兩岸對話與協商的政治基礎,指涉是兩岸關係性質界定,究竟是準內政關係或內政關係,或者是國際關係、準國際關係定位;至於“一國兩制”則是兩岸終局的具體制度性安排,包括政治、經濟、財政、社會、軍事、外交及司法等體制設計,兩者並非完全一樣概念。儘管蔡英文曾提“九二歷史事實”、“九二會談精神”、“九二共同認知”,作為“九二共識”替代方案;曾提出“建設性模糊”概念取代“創造性模糊”,可以説其兩岸路線越來越偏離一個中國原則,尤其宣稱大陸為“對岸”、“中國”,企圖走向“一中一台”和“兩國論”。

面對島內部分政客企圖跳脫一個中國框架,大陸制定《反分裂國家法》針對陳水扁主張“一邊一國論”;面對蔡英文倡議“新型兩國論”,大陸學界及政協委員倡議《祖國統一法》或《國家統一法》,前者在於“反獨”、後者在於“促統”,進一步構成更為完整統一法律體系。直言之,《反分裂國家法》與《祖國統一法》具有互補作用,兩法分進合擊指向“反獨促統”目標。前者較為被動具有維持現狀功能,後者則是積極主動傾向改變現狀,發揮促進中國現代國家締造之“一體兩用”功能;前者意在防止定型化分裂,後者旨在促進整合化統一。

最後,從建構完善法律體系出發,應制訂健全《緊急狀態法》,再制訂《統一法》或《反分裂法》。《緊急狀態法》是憲法性法律,可包括國家遇到重大天災人禍、重大財政經濟問題,及國土分裂等問題。一旦“疆獨”、“台獨”、“藏獨”發生,即列為國家一級緊急狀態,人大及其常委即可宣佈進入戰爭狀態。因應統一問題或反分裂,必須使用強制性國家合法暴力,但對臺動武勢必涉及宣佈進入戰爭狀態,有關使用武力解決條件及如何授權問題、誰來宣佈戰爭等問題之規定必須明確。

但在2007年通過的《緊急狀態法》中尚未卻包括處理反分裂國家問題。筆者建議,《祖國統一法》、《反分裂國家法》應在緊急狀態法制完善下始制訂,目前《統一法》還未完全提到議事日程,其宗旨即在於維護兩岸統一和所謂兩岸主權領土完整,在《統一法》中 論及有關國家統一相關的方式和方法,包括“和平方法”和“非和平方法”。該法應會規定涉及在什麼樣的情況下,大陸應實施“緊急狀態”,使用非和平的方式,包括宣佈進入戰爭狀態以維護國家主權獨立與領土完整;同時針對其所謂破壞國家統一、分裂國家、分裂國土的行為加以懲罰。

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