【兩會看臺】從“反分裂”到“促統一”？倡議制定《祖國統一法》若干思考與建議

【兩會看臺】從“反分裂”到“促統一”？倡議制定《祖國統一法》若干思考與建議

作者 柳金財（台灣佛光大學公共事務學系副教授）

根據全國政協常委張連起指出，制定《祖國統一法》內容規定，可能涉及台灣同胞在內的全體中國公民，具有推進國家統一的法定義務，明確界定違反國家統一義務的法律責任，針對兩岸關係的實施“法律戰”、“輿論戰”和“道義戰”條件，挫敗任何形式的“台獨”分裂圖謀。若“只有‘反分裂’，沒有‘促統一’，就不能真正促進國家及兩岸關係的和平發展”。

問題是兩法同時並存，是否會有疊床架屋産生法律體系混亂現象呢？本文旨在討論制定《祖國統一法》的背景與《反分裂國家法》有何不同呢？應注意哪些潛在問題？頗值探討。

首先，《祖國統一法》制定背景是中美關係處於相對競爭及不穩定時期。針對陳水扁時期所謂的“一邊一國論”，2005年大陸制定的《反分裂國家法》側重於“反獨”。當時美國小布希政府，抨擊陳水扁提出所謂“一邊一國論”、“公投制新憲”及“推動台灣正常國家運動”是台海“麻煩製造者”，中美關係處於既競爭又合作時期，敵對程度不高，美國政府也表示不支援“台獨”。

現今政協委員倡議制定《祖國統一法》將側重於“促統”，可以説是針對性回應台當局領導人蔡英文宣稱“兩岸互不隸屬”的“新版兩國論”，以及因應未來若島內一小部分激進“獨派”掌政必須採取“先發制人”的預防性措施。尤其民進黨當局採取“抗中保臺”路線、“聯美日抗中”戰略；並妄圖加入美國“印太戰略”，甘當軟圍堵中國大陸的馬前卒。但此時期，中美關係處於相對競爭狀態，美國國內政黨、政府及國會較為持“反中”路線，並提出一系列所謂“友臺方案”，儘管拜登政府也公開表態“不支援台獨”。換言之，兩法制定時空背景，《祖國統一法》正處於中美關係處於相對競合狀態。

其次，制定《祖國統一法》可能是在民進黨完全執政後的社會權力格局下；制定《反分裂國家法》時，民進黨處於“朝小野大”的權力格局，民進黨沒有掌握台灣地區立法機構，由於泛藍力量具有相對優勢，台灣內部因有“統一意願”政黨力量的制約關係，民進黨當局並非完全執政，難以通過“修憲”及修“法”達成“法理台獨”目的。

儘管蔡英文當局仍主張“維持現狀”，聲稱依據台灣地區憲制性規定及“兩岸人民關係條例”處理兩岸事務。然而，蔡英文當局並無傳承馬英九時期將兩岸定位為“一國兩區”的主張，斷然否定“九二共識”，且宣稱“九二共識”等於“一國兩制”、“台灣共識”是反對“一國兩制”等“謀獨”言論。此時民進黨完全執政，同時掌握“行政權”及“立法權”，泛藍政治勢力較為弱小，若民進黨試圖追求“法理台獨”目標，可能性機率將會增加。

復次，制定《祖國統一法》並非是要替代《反分裂國家法》。2005年通過《反分裂國家法》，此法提出當“台獨”分裂勢力以任何名義、任何方式，造成台灣從中國分裂出去的事實；或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變；或和平統一的可能性完全喪失，得採取“非和平方式”處理台灣問題。究竟何謂“非和平方式”？其定義似乎不清，有意的“戰略模糊”反而比“戰略清晰”更具究竟是採取政治軍事經濟外交手段的想像力，其嚇阻震嚇作用更大，“非和平方式”超越軍事準備及採取戰爭手段理解，增加對臺政策工具運用。

從2022年2月23日國台辦召開例行記者會中，“新華社”記者曾就大陸是否制定《統一法》提問國台辦發言人，馬曉光回答：《反分裂國家法》實施17年來，在震懾“台獨”分裂勢力、維護台海和平穩定、推動兩岸關係和平發展、推進祖國統一進程等方面，已發揮重要作用。基本上，大陸充分肯定《反分裂國家法》制定以來，遏制“台獨”從“事實獨立”到“法理獨立”發展，使得台灣民意趨向“維持現狀”，迫使“漸進式台獨”難以突破至“法理式台獨”，而非踏入躁進盲動追求所謂“台灣正名運動”路線。

再者，從遏制“台獨”到促進統一，兩法具有相互補充及發揮合力作用。事實上，“九二共識”涉及兩岸對話與協商的政治基礎，指涉是兩岸關係性質界定，究竟是準內政關係或內政關係，或者是國際關係、準國際關係定位；至於“一國兩制”則是兩岸終局的具體制度性安排，包括政治、經濟、財政、社會、軍事、外交及司法等體制設計，兩者並非完全一樣概念。儘管蔡英文曾提“九二歷史事實”、“九二會談精神”、“九二共同認知”，作為“九二共識”替代方案；曾提出“建設性模糊”概念取代“創造性模糊”，可以説其兩岸路線越來越偏離一個中國原則，尤其宣稱大陸為“對岸”、“中國”，企圖走向“一中一台”和“兩國論”。

面對島內部分政客企圖跳脫一個中國框架，大陸制定《反分裂國家法》針對陳水扁主張“一邊一國論”；面對蔡英文倡議“新型兩國論”，大陸學界及政協委員倡議《祖國統一法》或《國家統一法》，前者在於“反獨”、後者在於“促統”，進一步構成更為完整統一法律體系。直言之，《反分裂國家法》與《祖國統一法》具有互補作用，兩法分進合擊指向“反獨促統”目標。前者較為被動具有維持現狀功能，後者則是積極主動傾向改變現狀，發揮促進中國現代國家締造之“一體兩用”功能；前者意在防止定型化分裂，後者旨在促進整合化統一。

最後，從建構完善法律體系出發，應制訂健全《緊急狀態法》，再制訂《統一法》或《反分裂法》。《緊急狀態法》是憲法性法律，可包括國家遇到重大天災人禍、重大財政經濟問題，及國土分裂等問題。一旦“疆獨”、“台獨”、“藏獨”發生，即列為國家一級緊急狀態，人大及其常委即可宣佈進入戰爭狀態。因應統一問題或反分裂，必須使用強制性國家合法暴力，但對臺動武勢必涉及宣佈進入戰爭狀態，有關使用武力解決條件及如何授權問題、誰來宣佈戰爭等問題之規定必須明確。

但在2007年通過的《緊急狀態法》中尚未卻包括處理反分裂國家問題。筆者建議，《祖國統一法》、《反分裂國家法》應在緊急狀態法制完善下始制訂，目前《統一法》還未完全提到議事日程，其宗旨即在於維護兩岸統一和所謂兩岸主權領土完整，在《統一法》中 論及有關國家統一相關的方式和方法，包括“和平方法”和“非和平方法”。該法應會規定涉及在什麼樣的情況下，大陸應實施“緊急狀態”，使用非和平的方式，包括宣佈進入戰爭狀態以維護國家主權獨立與領土完整；同時針對其所謂破壞國家統一、分裂國家、分裂國土的行為加以懲罰。

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