民進黨當局官派“專業理事”對農會自治運作及兩岸農業交流合作之衝擊

柳金財（資料圖）

　　作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

　　2022年3月15日台灣“農業委員會”公告“農會法”部分條文修正案，增列主管機關應指派“專業理事”進入農會，引發台灣社會質疑民進黨當局干涉農會組織自治運作，試圖斬斷國民黨地方群眾基礎及介入社團法人的自治。此種修法模式在民進黨當局無法完全主導官派農會理事長、監事長及總幹事下，成為一種變通的替代方式，此引發學界及社會質疑。

　　長期以來，台灣地方選舉、政治及治理，一向由國民黨所主導。有鋻於此，民進黨執政後以目前全臺鄉鎮市長及代表會、農漁會成員，因大多係由地方派系、政經勢力及黑金所掌控，降低地方治理品質及發展，從而要求全數改由官派。尤其近年來，台灣社會因農會選舉涉及派系、黑金及賄選問題，無法標本根治，從而訴求廢除地方鄉鎮長及代表、農會選舉，改為為政府官派。

　　自民進黨執政後，其主政下台灣地區行政機構通過《農田水利會組織通則》修正草案，將全臺十五個農田水利會改制為“公務機關”，全面改為官派;後又倡議廢除農會選舉，要求全面改為官派。從民進黨“立委”提案廢除鄉鎮市長直選改官派，試圖將農田水利會、農會改為官派，此種廢除基層選舉之“官派邏輯”，雖名為提升行政效能與掃除地方派系、黑金政治及不當基層政商關係;實則為搶佔資源以維持永續執政，意圖擠壓國民黨及無黨籍人士政治發展空間，此不利於草根民主、地方治理及社團自治自主發展。

　　首先，“農會法”係農會組織法，雖具公法性質，僅規定允許農會具有 “私法人”性質的“法人登記”，係屬私法人性質的社團法人，因此若規定“專業理事”由主管機關指派加入農會，實有悖離區域自治團體之特性及民主原則之嫌。民進黨一向訴求廢除農會基層選舉，主張農會的理事長、監事長及總幹事改由官派遴選産生。但此遭遇基層社會反抗難以達成，因而改採修改“農會法”設置官派理事，一方面挖除國民黨地方群眾基礎，為求控制農會系統;另一方面剝奪農民團體自治權，悖離草根民主及基層社會民主、治理髮展。

　　農會“專業理事”此種人民團體的組成員，本身並非會員，由政府指派“公務員”出任，將使人民團體成為具“官民共治”雙重性社會組織。台灣農會的組織屬性是公益性質的社團法人，既非公法人也非行政法人，既非財團法人也非政府機構，而是屬於職業團體類的人民團體。為依據農會法”組織的法人，也是依據“農業發展條例”第三條第七款規定成立農民團體，因此其組織屬性是民間組織即非政府組織。理論上，農會應扮演著農民的代言人角色，充當保障農民權益之壓力團體，本身為獨立的社團法人，其人事及財務理應具獨立性。

　　其次，全台農會之經營治理，實應從健全組織開始。

　　誠如島內著名公共行政學者紀俊臣教授建議，可以藉由以下方式處理：一、調整理事名額;二、擔任農會總幹事應較具學經歷資格，並先進行資格檢核;三、職員應具農業管理能力，且其職前或在職訓練;四、理監事選舉視為法定選舉，以刑法規定處罰之。這些農會管理作為的可行措施，尚不致妨害農會自治的基本原則。

　　但民進黨當局卻修正“農會法”，藉由指派“專業理事”以干預農會組織運作，顯示其政治目的在於挖掉國民黨地方統治基礎。民進黨所掀起反對政治的發展崛起，係以對抗國民黨黨國威權統合主義為運動目標;然其執政後，仍陷入既往其所批判國民黨政治控制非政府組織的泥淖中。整體而論，農會主要由地方泛藍政治經營所掌握，通過設置官派理事發揮執政黨在農會中角色及作用。

　　復次，將農會人事納入當局指派，形同加強對農民自治性組織的行政控制。目前全台農會三巨頭皆由藍營政治菁英當選，顯示民進黨對社會組織控制能力有其局限性。民進黨當局一再試圖掌握農會、漁會與農田水利會三大組織，但其主導權一向由藍營所掌握。民進黨固然完全執政掌握“行政權”及“立法權”，但並無法完全掌握基層社會。儘管2018年民進黨當局動員優勢“立委”席次，修改《農田水利會組織通則》，變更農田水利會改制為公務機關，會長由泰劇派任。然農會三巨頭及代表不僅無法廢除改選，且此核心三職皆由泛藍人士擔任，這顯示民進黨並無法完全掌握基層組織。

　　進一步言之，2021年每四年一度的全台農會改選所選出理監事席次，依據“農會法”規定農會理事選出27席及監事9席，藍營分別獲取25席與8席，綠營僅分獲2席與1席;由代表大會上推選理事長、常務監事及聘任總幹事，也分由國民黨籍人士當選，顯然民進黨根本無法掌握農會人事權及其運作。國民黨在失去中央政權後，仍保有對農會等地方組織及權力運作場域的主導權，不致于全盤皆輸，尚可借此東山再起;若是改成官派則是當失去中央政權時，也會失去農民自治組織主導權，導致權力陷入更加邊緣化困境。

　　再者，黑金政治及派系參與致産生賄選，並非民進黨當局介入社團法人人事案的依據。2021年農會會員代表及理、監事選舉涉及地方派系、黑金介入，致賄選案仍層出不窮，例如新北、桃園、台中及雲林等地方，皆傳出共同集資綁樁、現金買票、餐會、招待旅遊等方式賄選。然並非農會改選涉及賄選或治理困境，就要改成官派，而係應檢視選舉制度公平性，及其機制運作合理性、專業性。政黨或地方派系參與自治性組織選舉，本屬民主治理之常態;關鍵是要建立公平選舉機制及廉潔、透明化及高效基層自治性組織治理。

　　若由民進黨當局和民進黨任命“非政府組織”重要人事案，形同是民進黨當局干預社團法人運作。農會理應是扮演農民權益的促進者、保護者，及當局推動農業政策之“監督者”角色，這方有利於農民權益增進及農業政策之規劃與執行。

　　第五，台灣農會可以成為提供台商赴陸投資之資金平臺。福建省為大陸對臺政策前沿，具有先行先試的政策優勢，在農業台商的小額貸款方面，閩台可進行相關合作嘗試。隨台商赴中國大陸投資農業人數增多，資金獲取成為一些台商發展的最大瓶頸。農會組織利用現有的農業資金平臺，成立擔保公司，提供信用貸款等，將是一種可行的解決途徑。

　　此外，建立兩岸鄉村交流合作新模式。台商已從過去試探性投資轉變為長期投資，既往兩岸鄉村座談活動曾以開創兩岸鄉村合作新模式，完善兩岸基層農民交流平臺為主旨，切實推動兩岸農業交流深入基層，促進台灣農業、漁業重點鄉村和基層農業經濟合作組織;並積極與中國大陸的鄉村及農業專業技術組織加強聯繫和溝通，實現兩岸農業優勢互補及創造合作雙贏。當前大陸至少已有七個省市二十七個縣(區)的三十個鄉村，與台灣十二個縣的二十七個鄉村，共同簽署 “兩岸鄉村農業合作備忘錄”。

　　兩岸鄉村可以通過資訊溝通、人員往來、開展交流活動項目對接等形式，從事大陸新農村建設與鄉村旅遊、農民合作經濟組織與農産品運銷、鄉村産業、鄉土文化藝術等領域開展交流與合作。此外，台灣農會一向關注集體採購問題，農産品最需要是通過集體採購，實現計劃性生産。中國大陸可適時組織採購團赴臺採購，既往台灣農會已發揮與大陸相關組織單位的溝通工作，促進各項措施的落實。換言之，農會對於兩岸鄉村交流合作可發揮平臺、推動及規劃、執行的角色。

　　最後，台灣農會可扮演溝通兩岸對話及協商角色，及發揮兩岸農業合作交流平臺作用。尤其當兩岸欠缺“九二共識”政治基礎時，且國台辦與陸委會、海協會與海基會皆無法對話與協商。泛藍政治聯盟無論是處於執政黨或反對黨，農會一直扮演兩岸農業合作與交流重要平臺。例如2014年國民黨八縣市赴陸參訪及進行農産品推銷，2019年高雄市長南韓瑜當選上展開赴陸農産品推銷採購團，其背後皆需要農會及農産蔬果公司安排及支援。

　　直言之，農會在兩岸農業合作及交流中，扮演者主動媒合角色，但這必須是在國民黨執政下始能如此為之;一旦國民黨失去政權改由民進黨執政，由於兩岸事務係屬“中央層級政府”許可權，農會角色受限於民進黨當局政策規範，其角色轉為相對消極及不易發揮功能。而正因為台灣農會是社團法人組織不具政府性質，因此可以發揮兩岸農業交流與合作平臺，一旦納入官派 “專業理事”或全面改為官派，其作為溝通兩岸對話協商角色及發揮農業交流平臺作用，恐將更難發揮。

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