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模糊化對中國圍堵?美國倡議“印太經濟框架”的政治意涵及其局限性

華夏經緯網 > 評論 > 台海觀潮      2022-05-26 16:34:48

四方對話

圖片來源外媒

作者 柳金財(台灣佛光大學公共事務學系副教授)

日前美國白宮國安顧問蘇利文事先已透露台灣地區並未被納入“印太經濟架構”的第一輪十三個會員中。拜登宣佈“印太經濟架構”成立,標誌出美國在退出“跨太平洋夥伴協議”(TPP)後亟欲在印太地區恢復其經濟領導地位,真實動機具有圍堵及遏制中國大陸之政治意涵。相較而論,拜登總統釋放出美國所建構“印太經濟框架”,若是將台灣地區納入中,不僅在“印太戰略”中疊加“印太經濟框架”,其針對中國大陸目標將被無限放大化;同時也會導致親中的國家裹足不前,而難以加入“印太經濟框架”。

美國所建構“印太經濟框架”並未列入台灣地區,此頗有示好安撫中國大陸之政治意涵;也避免大陸持續批評美國,欲藉由“印太戰略”圍堵大陸之動機。印度-太平洋經濟框架(英語:Indo-Pacific Economic Framework,縮寫:IPEF),又稱“印太經濟架構”、“印太經濟框架”,為2022年5月23日美國等13個印太國家及地區于日本東京正式啟動的經濟合作機制。此經濟框架由美國總統拜登于2021年10月舉行的東亞峰會上所倡議,13個創始成員佔世界GDP總量的40%。此經濟框架側重在四個關鍵支柱領域:包括公平及有彈性的貿易、供應鏈彈性、基礎設施、清潔能源和脫碳、稅收和反腐敗等。

首先,建構“印太經濟框架”充實“印太戰略”中經濟利益結盟,同時強化經貿利益及集體安全內涵。無庸置疑,美國建構“印太戰略”又疊加“印太經濟框架”(IPEF),顯然是不僅要加強聯盟內國家經貿關係;也要強化外交、國防及安全等聯盟合作,俾利“印太戰略”形成兼具實質“經貿利益”及“集體安全”之組織。“印太經濟框架”固然可視為美國鞏固其盟友,排除與降低中國經貿影響力之政策工具;然此种經濟組織存在目的,若是單純作為遏止中國對外經貿機制,恐難發揮集體安全之軍事組織作用。

其次,“印太戰略”以圍堵中國為目標,“印太經濟框架”卻宣稱無意遏制中國發展。此次“印太經濟框架”,刻意排除台灣地區成為創始會員,這不僅降低台灣地區在“印太戰略”中的作用及影響;也衝擊民進黨蔡英當局宣稱“現在是美臺關係最佳時刻”的説法,其目的實有安撫中國大陸避免再進一步刺激挑釁大陸之政治意涵。如同美國商務部長曾指出建構此項經濟組織,係為加強美國與印太地區經貿夥伴間之商業與經濟關係,其目的與中國並無任何指向關係。

儘管美國極力澄清並非試圖藉由“印太經濟框架”,有意圍堵或孤立遏制中國大陸。當美國刻意回避“印太經濟框架”以中國大陸為假想敵設想,但因“印太戰略”主要圍堵及遏制對象即是中國大陸,故很難不被聯想此與遏制中國大陸發展完全無關。換言之,美國似乎有意在“印太戰略”及“印太經濟框架”中,模糊化對中國大陸圍堵之戰略意圖。

復次,美國建構“印太經濟框架”欲重新取得此區域經濟領導權,補充退出TPP及無法參與CPTPP所遺留權力空間。現民主黨籍總統拜登倡議主導“印太經濟框架”經濟組織,與先前民主黨籍總統奧巴馬主政時期倡議參與“跨太平洋夥伴協議”(TPP),似有異曲同工之作用。但自共和黨籍總統特朗普上臺後,卻公開放棄組織之,而後由日本主導成立《跨太平洋夥伴全面進步協議》(CPTPP)。特朗普外交路線重視盟邦間雙邊關係建構,忽視國際組織及國際多邊框架之運用。

美國在印太區域的盟友國家,對拜登政府“印太戰略”批評關鍵,主要是缺乏印太經濟戰略;且對美國正將此區域經濟領域主導權,逐漸讓給中國大陸表示疑慮。中國大陸不僅組織“區域全面經濟夥伴協議”(RCEP),現又于2021年9月提出申請加入CPTPP,故美國組織“印太經濟框架”,似有與大陸主導的RCEP互爭領導權之政治意涵;同時在中國大陸一旦加入CPTPP後,若與日本産生主導權之爭,則目前‘印太經濟框架“即可補強原來CPTPP與RCEP互別苗頭之角色。

然而這種競爭關係所産生遏制效應,其作用可能相當有限,因為不僅當中成員具有高度重疊性;且東協國家本身即親中,而最近日本及澳大利亞政權輪替後新政府其反中力度不足,甚至是換上較為親中政府,故“印太經濟框架“能否發揮奏效,似乎不無疑問。

再者,美國組建“印太經濟框架”,補強“印太戰略”中經濟聯盟關係。IPEF可謂是美國“印太戰略”的經濟佈局,完善“印太戰略”應同時兼具安全與經濟功能,以利更為全方位及全面軟圍堵中國;並填補美國並無參與日本所主導CPTPP後,在印太經貿整合中的缺席。美國建構IPEF旨在證明“美國回來了”,不會任由中國在此區域制定經濟規則,藉此削弱中國的經貿影響力。原先存在以日本主導之CPTPP與中國倡議RCEP之競爭,現中國又申請加入CPTPP中,美國也因國內勞工等問題並未參與。足見美國組建“印太經濟框架”,是補強“印太戰略”中經濟聯盟之不足。

最後,日本在“印太戰略”及“印太經濟框架”扮演重要角色。此次拜登在日本宣佈啟動IPEF,顯示日本為美國“印太戰略”中關鍵角色,日本率先向美國表態將全面參與IPEF四大領域力挺“印太經濟框架”,然日本亦希望拜登政府重返CPTPP做為回報,畢竟一旦中國大陸參與CPTPP,恐日本難以招架中國經濟挑戰。從日本角度來説,若能聯結美國勢力參與CPTPP,一方面藉由美日聯盟增強日本在CPTPP的影響力;另一方面亦可制約中國大陸試圖對CPTPP之影響與主導。

然而,美國並不想運轉CPTPP以制約中國大陸挑戰,反而是另起爐灶。但是“印太經濟框架”運轉前景有待評估,拜登總統之高齡是否連任或後繼者是否“蕭規曹隨”皆屬變數。職是,“印太經濟框架”對大陸雖極具針對性,復因未邀請大陸參與,很難不被聯想其遏制大陸之態勢。然其遏製作用是否能夠持續發揮,則有待商榷。

美國為制衡中國在印太地區持續擴張的影響力,自拜登于2021年10月提出“印太經濟框架”構想,隨後美方高階官員亦相繼造訪亞洲,不斷與日韓澳和新加坡等IPEF潛在合作夥伴進行密集的咨商。此經濟框架成立的動機無非不是制衡中國大陸發展挑戰,這與台灣民進黨當局提出“抗中保臺”、“聯美日抗中”路線,其目標可謂是不謀而合。儘管蔡英文多次表達要積極爭取參與IPEF,且美國眾議院將近200位跨黨派眾議員曾聯署致函拜登政府,表達支援台灣地區參與該經濟框架。但美方現階段並沒有考慮,要將台灣地區納入“印太經濟架構”當中。

這不啻顯示美國基於其國家利益的理性計算,對台灣地區的支援不是“毫無保留”、“無限上綱”,而是時而拉攏時而壓制,從屬於美國國家利益盤算。民進黨當局曾多次表達希望以 各種可能的形式”參與“印太經濟架構”,但美國在日本宣佈成立儀式時並未邀請民進黨當局參與,甚至如同國安顧問蘇利文所言不會邀請台灣地區加入,但“美國政府重視美臺間經貿關係”。

進一步言之,美國視台灣地區為其“印太戰略”中被動“棋子”角色,只能在美國設定框架範圍內運作,並無政治相對自主性,台灣地區試圖參與“印太經濟框架”恐難以遂願。民進黨當局應理性思考之,與其“一邊倒”地參與美國所建構“印太戰略”及“印太經濟框架”,毋寧應回歸兩岸的交流及合作、重啟對話與協商機制,方是追尋台灣利益之極大化及建構可長可久的兩岸和平穩定關係框架。

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責任編輯:邱夢穎
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