技術或政治問題?台灣石斑魚禁運凸顯農漁産品管理體制之治理困境

　　作者 柳金財 佛光大學公共事務學系副教授

　　繼暫停自台灣輸入鳳梨、釋迦及蓮霧後，2022年6月10日大陸海關總署動植物檢疫司向各直屬海關發佈，關於暫停台灣石斑魚輸入大陸的通知。此通知提到，大陸海關多次從台灣輸陸石斑魚中檢出“孔雀石綠”、“結晶紫”禁用藥物，及檢出土黴素超標。大陸基於防範風險保護消費者身體健康和生命安全，依據相關法律法規和標準，決定自2022年6月13日起暫停台灣石斑魚輸陸。

　　民進黨當局批評大陸進行“突襲式阻斷自由貿易”，無視國際貿易慣例，繼鳳梨、釋迦及蓮霧後，又再一次禁止石斑魚輸陸。民進黨當局應思考如何健全完善石斑魚等農漁産品管理機制及有效拓展市場，而非僅是批評這來自“政治干擾”，藉以取代具體農漁産品 “衛生安全”檢驗治理課題。

　　首先，石斑魚暫停輸陸主要是“技術問題”，而非“政治操作”干擾。針對日本對台灣鳳梨的檢疫情況，已多次檢出蟲害，從2022年1-6月間檢驗不合格率約13%-39%。確實輸出日本鳳梨感染蟲害，大陸暫停台灣鳳梨輸入，也並非是“政治操作”使然。台灣農漁産品輸陸首先是“科學技術”、“衛生檢疫”問題，但因兩岸已無“九二共識”政治基礎，致兩岸難以啟動兩岸協商機制，始變成“政治問題”。

　　暫停石斑魚禁止輸陸，既是技術層面也是“政治”層面的雙重困境，但主要源自“科學技術”問題。石斑魚禁運是“科學問題”，涉及技術層面的衛生安全檢驗，大陸禁運台灣石斑魚輸入，即使台灣控訴世界衛生組織(WTO)，恐難以成立。大陸繼對台灣鳳梨、蓮霧、釋迦下達禁令後，又以“藥物殘留”為由全面禁止台灣石斑魚輸陸，這有其法律依據，難以視此為 “政治干擾”。

　　其次，台灣石斑魚用藥問題，恐主要來自未納入管理的小養殖戶。這些小養殖戶可能透過向大養殖戶“借牌”，藉此 “搭便車”共同外銷。據臺媒體報導全臺養殖戶約2000戶，但真正納入管理的不到500戶，顯然政府管理規模僅有四分之一，大多數為“漏網之魚”，存在管理體制的不健全、不完善，覆蓋面偏低問題。從台農委會漁業署查核得知，出問題的活魚運搬船系統登記的出貨養殖場並沒有出貨，貨源是其他沒在系統上的11家養殖場，是否為合法外銷業者恐成爭論。

　　換言之，台灣養殖業恐被這些“未納管業者”破壞聲譽，應將“借單”(“借牌”)的潛藏黑數找出來，並加以規範。事實上，台灣石斑魚從2021年就已被檢出數起含孔雀石綠、結晶紫等禁藥，台灣養殖業已被“未納管業者”因“借單”(借牌)影響聲譽，這凸顯漁業管理體制仍欠缺完善規劃及執行。

　　復次，拓展美歐日等市場農産品出口，成效不易彰顯。自2016年蔡英文上任後，大力向日本推銷台灣的冷凍石斑魚産品，據統計2016年截至2022年5月，6年期間台灣石斑魚(含生鮮、冷藏、冷凍)出口日本量僅僅204公噸;2021年石斑魚總出口量6681公噸，外銷日本僅有2公噸，難以印證民進黨當局所謂的 “臺日友好”。即令台灣開放日本福島核災區食品進入台灣，未必日本會強化購買台灣石斑魚。

　　儘管，日本《産經新聞》台北支局長矢板明夫19日在個人社交平臺上聲稱， “日本最大的漁業養殖業者林慎平，準備先進口2至3噸石斑魚，讓相關餐廳業者試吃，並安排摸索適合日本消費者口味的料理方法。之後還會組織考察團到台灣，親眼確認石斑魚的養殖狀況等，然後正式開啟石斑魚的進口。”但是台灣把外銷的主要目標市場轉移到紐西蘭、美國和加拿大等地，並不包括日本。事實上，日本也質疑台灣石斑魚具有檢驗問題，從而減少購買意願。

　　再者，民進黨當局宣稱可以拓展歐美市場，主要是其經濟條件相對佳;然歐美的飲食文化與台灣有所差異，習慣吃快餐，因此對石斑魚的接受度有限。而若要銷往越南等東南亞國家，則因石斑魚是高經濟漁産品，東南亞國家目前的經濟發展水準，恐難大量輸入。由於兩岸飲食文化及習慣相近，大陸市場為臺石斑魚出口“重中之重”，幾乎出口九成以上市場集中于大陸。

　　台灣養殖石斑魚主要重鎮地方為台南、高雄、屏東，幾乎也是民進黨主要支援者及執政縣市所在。當前台灣對大陸出口經貿總量，已佔整體台灣經貿的比重高達43%以上，大陸已是台灣最大的經貿夥伴、最大出口及順差地區。這産生民進黨執政政治利益與台灣經濟發展利益衝突，民進黨本欲藉由擴大美日歐貿易，及拓展新南向政策，以分散投資及貿易分佈多元化，避免過度集中大陸市場。然而，這種以政府力量強行扭轉市場取向，未必利於台灣農産品貿易發展。

　　第四，財政補貼增加出口成本反造成競爭力下滑。依據台農委會公佈“海外拓銷獎勵”，將針對出口亞洲市場及其他國家，如美國、加拿大、歐盟、紐西蘭、澳大利亞及中東等的石斑魚産品進行補助，外銷亞洲國家獎勵標準為海運每公斤40元(新台幣，下同)、空運每公斤75元，其他國家則為海運每公斤50元、空運每公斤90元;另針對石斑魚魚片及輪切等産品，每公斤將再加碼10元獎勵，鼓勵業者外銷符合歐美消費者飲食習慣的石斑魚産品。這種鼓勵出口農漁産品方式，增加出口品成本，恐造成其相對競爭力下滑。

　　據台農委會農業統計數據庫分析發現，自2016年蔡英文執政以來，石斑魚出口市場對大陸的依存度一直維持在7成到8成，2021年和2022年1-5月突破馬英九執政時期從2011年以來的高點，達到91.6%和92.9%。顯見，石斑魚出口至大陸因距離短，反而可以降低交通運輸成本，提高競爭力。

　　最後，臺石斑魚禁運解決方案存在若干不適當性。民進黨當局規劃撥10億新台幣紓困補助養殖戶，然其實是讓養殖戶借貸2年零利息，養殖戶固然可以經由借貸改善經營環境，但關鍵是拓展外銷市場。若僅只是貸款養殖戶，最終市場仍是無法拓展，往往導致魚塭被法拍的窘境。而石斑魚是高單價經濟養殖産業，若無市場拓展，對養殖戶來説當水産養殖愈多，其向銀行貸款也愈多，結果也可能損失愈多。

　　總結而論，本來兩岸可以針對彼此往來所衍生問題，進行對話協商尋求妥善解決之道;但因台灣政治發生政黨輪替問題，導致其兩岸政策難以保持一致性、持續性;尤其在“九二共識”共同政治基礎上，台灣內部因國家認同差異、政黨分歧而更充滿“不確定性”，國民黨認為有“九二共識”存在，民進黨卻不接受不承認，致台灣兩岸政策産生嚴重斷裂，進而衝擊兩岸關係和平穩定。因此，如何降低兩岸關係風險及建構長期和平穩定關係架構，不因台灣內部政黨政策分歧及政黨輪替而衝擊和平發展關係框架，顯然有其必要性及迫切性。