作者 王英津 中國人民大學國際關係學院教授、國發院研究員
根據香港基本法和澳門基本法，特別行政區行政長官既是特別行政區的首長，也是特別行政區政府的首長，在特別行政區的政治體制中處於極為重要的法律地位。從當前特別行政區發展的實際情況和現實需要出發，在現有行政長官的基礎上增設副行政長官，不僅是深入推進“一國兩制”實踐的要求，也是堅持和完善“一國兩制”制度體系的選擇。
一、增設副行政長官的必要性
該制度創新不論對中央行使全面管治權抑或特別行政區行使高度自治權，均具有重要理論和現實意義。具體説來，主要有以下六個方面。
一是有助於強化特別行政區的行政主導體制。很長一段時間，香港行政主導體制難以有效運作，原因是多方面的，其中之一便是行政長官缺乏得力副職的協助。中外政治實踐均表明，縱向權力配置的“扁平化”組織結構不利於維護高層治理主體的政治權威，而香港特別行政區行政長官直接“臨民”的制度則是“扁平化”結構的極端形式，該制度固然有其産生的歷史原因與運作的鮮明特色，但從國家治理的角度看，不利於維護行政長官的權威性。倘若增設副行政長官，便可在一定程度上增加行政長官與香港市民之間的“間隔”，這種“距離感”有助於增強行政長官的政治權威，以更好維護和保障行政主導架構的有效運作。
二是有助於完善特別行政區的代表制度。按照基本法，行政長官是特別行政區的首長，能以特別行政區的名義從事活動，代表特別行政區處理對內對外的重大事務。眾所週知，行政長官代表制度需要有相關制度加以配套和支撐才能更好落實，但目前的配套制度建設存在些許不足。例如，三司司長代理行政長官的制度規定，在法理的周延性上存有瑕疵。因為司長僅是行政部門的官員，如果其在政府(行政系統)層面上代行行政長官職權，尚可從法理上能清晰解釋;但如果在特別行政區層面上代行行政長官職權，其代理職權可能要涵蓋立法、行政和司法的整個特別行政區事務，這在法理上就難以周延解釋。如果增設副行政長官一職，上述問題便迎刃而解，其代理的合法性、全面性、周延性、權威性將大為增加，同時也可使特別行政區的代表制度更加完整。
三是有助於提升特別行政區政府的管治效能。增設副行政長官符合國內外大都市行政首長制度設置的慣例。從國內來看，中國的普通省級行政單位均設有多名副省長，自治區設多名副主席，直轄市設有多名副市長。在日常政府管理中，這些副職行政領導分管某些工作，協助省長、自治區主席、直轄市長處理相關事務。從國際上來看，大多數與香港規模類似的大城市，也多設有副市長，以協助市長處理市政相關事宜。從歷史上看，香港曾經有過副總督的先例，在回歸前的“直通車”方案中也曾有中國人擔任香港副總督的設想，只是後來因彭定康的“政改”方案而夭折。從現實層面看，特別行政區的管理事務繁雜，倘若增設副行政長官，其可根據相關規定或接受行政長官的委託，分擔行政長官的某些職責，這有助於行政長官騰出主要精力處理關涉特別行政區發展的大事要事，更好地領導特區政府施政，從而提升特別行政區政府的管治效能。
四是有助於保持特別行政區政府運作的連續性。按照基本法規定，行政長官短期不能履行職務時，由政務司司長、財政司司長、律政司司長依次臨時代理其職務。但實際情況是，行政長官對外出訪或參加某些國際活動時，經常需要政務司司長陪同，甚至還需要其他司長一起陪同。即使代理行政長官履行職務的司長盡職盡責，但因其權威性相對不足，在遇到稍難處理的事宜時，通常傾向於將問題拖至行政長官返回後再處理，這不利於保持和提高行政效率。另外，代理行政長官履行職務的行為，必定會對實施代理的司長産生相應的權責關係，這也會影響到代理的實效。倘若設立副行政長官，由副行政長官在行政長官外出期間代行職權，就可以避免上述問題，從而始終保證特別行政區政府的有序運轉。
五是有助於特別行政區更好地開展對外交往。一方面，儘管港澳特別行政區與內地的民族區域自治地方都是中國下轄的自治地方，但港澳特別行政區是具有公法人地位的地方自治團體，這是兩者的最大不同。特別行政區的公法人地位決定了其在國際上具有不同於一般自治地方單位的特殊地位，行政長官會經常外出參加國際交往活動。如果行政長官因特別行政區內部事務纏身而無法前往，可以委派副行政長官前去出席。副行政長官的代表性遠比“三司”司長正式，既可凸顯特別行政區的國際地位和影響，也更容易獲得國際社會的認可。另一方面，增設副行政長官有助於特別行政區與國內外大都市更好地開展對等交往。例如，倘若中國內地的副省長、自治區副主席、直轄市副市長率團來訪，可由特別行政區副行政長官負責出面接待，而不必勞煩行政長官。這種對等交往有助於加強特別行政區與國內外大城市之間的了解與合作。
六是有助於與現代國家政體理論及其實踐經驗接軌。按照現代政治學上的政體學説，政體形式可劃分為總統制、內閣制與半總統制三種。從世界各國的政治實踐來看，內閣制國家，除了荷蘭、西班牙、泰國、馬來西亞等國之外，一般不設副首相或副總理;半總統制國家一般不設置副總統或副總理;總統制國家中，為協助總統推行政務，通常設立副總統一職。雖然香港、澳門特別行政區不是國家，其政體也不屬於內閣制、總統制或半總統制中的任何一種，但如果一定要按照上述三種類型進行歸類，特別行政區的行政主導型政治架構更接近總統制，因此，增設副行政長官符合特別行政區行政主導型政治架構的特點。
二、增設副行政長官的可行性
任何一項制度創新，從初始的理論構想到最終轉化為政治實踐，僅僅具有必要性是不夠的，還需具有可行性，兩者缺一不可。增設特別行政區副行政長官的現實可能性具體體現在以下三個方面。
一是在中央層面，容易獲得認可和通過。從中央的角度看，這是一項有助於更好地管治特別行政區的改革。增設副行政長官，雖是一項政治議題，但其內容卻偏重治理，或者説是治理成分濃厚的政治議題，不像原來的“雙普選”、制定香港國安法、完善香港選舉制度等議題那般敏感，不容易引發矛盾，因而中央對這一改革的顧慮將比較小，容易認可和支援。
二是在特別行政區層面，符合民眾的政治期待。從特別行政區的角度看，增設副行政長官是一項“做加法”的增量改革，可為特別行政區增加而非減少利益，故不易在特別行政區內部引起抵觸，落實這一改革的阻力也會較小。筆者曾在2016年對在北京地區的高校中就讀的港澳籍青年學生做過問卷調查，結果顯示，有89%的學生支援這一制度設計。
三是在技術操作層面，有成功經驗可供借鑒。增設副行政長官可能會涉及到修改基本法，但在目前修改基本法的條件尚不具備的情況下，可以嘗試繞開修改基本法去推動這一改革。近幾年，中央在制定香港國安法、完善香港選舉制度方面積累了豐富的經驗，譬如，採取中央“授權+立法”、“授權+修法”模式，然後將相關法律文件列入基本法附件，導入特別行政區實施。這些成功的操作案例，可為增設副行政長官提供思路借鑒。
三、增設副行政長官的規範要點
在增設副行政長官問題上，今後不論是通過修改基本法，還是變通立法或其他方式來完成，均必須在法律文件中明確規定“副行政長官”的角色、性質、地位和職責，核心要點包括以下三個方面。
一是輔佐行政長官。應明確規定：“特別行政區副行政長官協助行政長官工作。副行政長官受行政長官委託，可以代行行政長官的部分職權”。據此，副行政長官是行政長官的副手，在行政長官的授權或要求下，可以承擔行政長官的某些職責，協助行政長官處理相關事務，扮演輔佐行政長官的角色。
二是代理行政長官。副行政長官對行政長官的職務代理包括臨時代理和缺位代理。針對臨時代理情形，應明確規定：“當行政長官因事不能出席行政會議或因故不能履行職務時，副行政長官均有權代其主持會議或代行其職務”。針對缺位代理，應明確規定：“行政長官辭職或出缺時，在中央政府未任命新的行政長官前，由副行政長官暫行代理。”
三是出席行政會議。應明確規定：“特別行政區行政會議(行政會)是協助行政長官決策的機構，其成員由行政長官從行政機關的主要官員、立法會議員和社會人士中委任，其任免由行政長官決定。行政會議由行政長官主持，副行政長官應是行政會議的當然成員，出席行政會議;在特殊情況下，可接受行政長官的委託，主持行政會議。”
至於副行政長官的産生方式，主要有兩種思路：一是比照行政長官的産生方式，即“選舉委員會選舉+中央任命”;二是比照政府主要官員的産生方式，即“行政長官提名+中央任命”的方式。筆者傾向於比照政府主要官員的産生方式，這樣有助於維護行政主導型政治架構。但隨著未來(香港)特別行政區政治生態環境的改善和各項條件的成熟，推行“雙普選”時，可以考慮實行行政長官與副行政長官搭檔競選，産生方式可以比照我國台灣地區，這樣有助於加強行政長官與副行政長官的認受性。當然，具體制度安排如何，取決於特別行政區未來發展的情勢和條件。
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