王英津
作者 王英津 中國人民大學國際關係學院教授
2019年1月2日，習近平總書記在《告台灣同胞書》發表40週年紀念會上的講話中正式提出要探索“一國兩制”台灣方案;[①]2022年8月10日，國務院台灣事務辦公室和國務院新聞辦公室共同發佈《台灣問題與新時代中國統一事業》白皮書，再次強調探索“一國兩制”台灣方案的意義。[②]目前這一探索正在穩步向前推進，其內容涵蓋不同領域的眾多議題，其中，統一後如何在中央政府與台灣特別行政區之間劃分和配置台灣目前所控制海域(包括環臺、澎、金、馬周邊海域和南海地區環太平島、環東沙島周邊海域等)的管轄權問題(以下亦稱“涉台海域管轄權劃分問題”)，不僅是探索“一國兩制”台灣方案的重要內容，還是統一後中央政府對台灣特別行政區實施有效治理的重要根據。長期以來，因該問題涉及多個學科的交叉或複合，致使對它的研究並未引起應有重視。然而，隨著民族復興進程和兩岸統一步伐的加快，該問題亟待深入研究並提出解決方案。
一、涉台海域管轄權劃分是未來統一時必須解決的問題
未來涉台海域管轄權劃分問題的解決方案，與台灣及其周邊地理環境、兩岸關係的內在法理、兩岸在東海和南海地區分別控制部分島礁及管轄現狀、未來兩岸統一方式以及統一後的制度安排等因素密切相關。其中，最核心的是統一後的軍事安全問題。
目前，大陸仍然堅持“和平統一、一國兩制”的基本方針，所以下文分析將基於這一方針政策而展開。至於因“台獨”分裂勢力和外部干涉勢力觸碰《反分裂國家法》第八條規定的三種情形[③]而迫使大陸採取非和平手段、順之完成對台灣當局所控島嶼及相關海域的佔領和管治，之後是否授予台灣特別行政區某些事務性海域管轄權以發揮其就近管轄優勢，從而降低管轄成本，那是另外一碼事，不屬於本文分析的內容。
涉台海域管轄問題不僅在宏觀領域關涉中國的主權、安全、發展利益問題，而且在具體領域關涉統一後以一個中國名義對外行使屬地管轄權與統一後兩岸之間地域管轄權的協調分配問題。從目前情況推斷，台灣方面必然會在兩岸協商談判中主張維持現有的對相關海域的管轄權。台灣當局實際上是一個四面環海的中國地方割據政權，長期行使著部分海洋管轄權並建構起自身的一套海域管轄機構和制度。目前台灣當局不僅控制著3.6萬平方公里的陸地，還控制著廣袤的海域。在當今高科技開發和利用時代，這些海域具有特殊價值和戰略意義：一是海面上關乎交通、巡航、執法等管轄權的行使;二是海面下關乎大量礦藏、石油、天然氣、生物等資源的開發和利用;三是海域上空關乎到所控空域、防空識別區的劃分和空域安全問題。在台灣方面看來，其控制的有些海域處於其政權管轄範圍內，是其所謂“固有疆域”的一部分，也是其“捍衛自身安全”的重要屏障。所以，未來兩岸統一談判時，台灣方面目前所控海域的未來管轄權問題必定會成為一個焦點問題。
第一，解決該問題是探索“一國兩制”台灣方案的重要內容。人們在討論兩岸統一時，通常考慮的是大陸與臺、澎、金、馬這些陸地部分管轄權的統一，而忽視與臺、澎、金、馬周邊海域及台灣當局實際控制的南海部分海域管轄權的統一。目前在南海海域，台灣方面除控制著東沙島這一東沙群島的唯一島嶼外，還控制著南沙群島中的太平島和中洲島。台灣當局不僅將南海地區上述三個島嶼周邊12海裏內的海域劃歸為“領海”，還主張將太平島周邊12海裏以外、200海裏以內的海域劃歸為“專屬經濟區”，並不定期在這些海域展開“巡航活動”。另外，在台灣海峽水域，台灣方面目前堅持以所謂“台海中線”劃分兩岸的管轄權。兩岸進行統一談判時，倘若台灣方面借“一國兩制”所許諾的“最大限度維持不變”而力爭繼續對上述島嶼及其周邊海域行使管轄權，從而排斥中央政府的管轄權，將不利於捍衛我國海洋主權和保障兩岸共同利益。這是因為：一是台灣方面的綜合實力非常有限，無法為主張和維護我國上述海域的海洋權益提供堅強後盾和強力保障;二是統一後的國家海洋防務與島嶼治理需要整體佈局、統一指揮、協調行動，倘若將管轄權一分為二，勢必會造成指揮系統的不統一，進而導致政令不暢、權責不明。[④]但從另一方面説，倘若中央政府完全排斥台灣特別行政區參與上述相關海域的管轄和治理，一方面不利於從整體上、戰略上維護中國在這些海域的主權和相關權益，另一方面不利於統一後及時化解在相關海域發生的各種糾紛和矛盾。具體而言，其一，台灣方面具有相關海域涉外管轄和地域管轄的豐富經驗及便利條件，讓其繼續參與某些海域的管轄和治理更容易收到治理實效;其二，從地域管轄的角度來説，兩岸統一後，中央政府不可能只將台灣特別行政區的行政管轄範圍限定於目前其所控制的島嶼，也應該包括島嶼周邊一定範圍的海域(具體情況屆時經由兩岸協商談判確定)，因而賦予台灣特別行政區在相關海域行使某些非主權性的地域管轄權，符合台灣特別行政區及其民眾的現實利益。基於以上兩方面的考量，統一後中央政府與台灣特別行政區共同實施對台灣當局目前所控海域的管轄和治理就成為必要選擇，在此基礎上，如何在兩者之間恰當地劃分和配置相關海域管轄權也就成為需要深入探討的問題。
第二，解決該問題是統一後保障中央政府統一行使中國主權的內在要求。兩岸統一的實質是主權行使權的統一，它內在地要求對台灣當局目前所控海域的管轄權進行重新劃分和配置。在南海海域，目前兩岸分別佔據和管轄著部分島礁及相關海域，各自為政，相安共存。台灣方面對於大陸方面控制部分島礁的事實基本上不予發聲，很少聲稱大陸方面控制的島礁屬於所謂“中華民國”，也沒有訴求從大陸方面手中收回這些島礁;與此同時，大陸方面也很少公開聲稱要收回台灣當局目前控制的島礁。截至目前，兩岸在這個問題上“心照不宣”，能夠暫時“默認”對方控制目前海域的現狀，很少公開挑戰對方。[⑤]但必須注意的是，這一狀況是特定歷史階段的産物，不可能永久持續下去。統一後，中央政府必定要收回對這些島礁及相關海域的管轄權以從整體上維護中國的主權、安全、發展利益，即使通過授權允許台灣方面繼續行使部分地域管轄權，也必須以不影響中央政府利用這些島礁及海域在南海進行安全和軍事防衛為前提;而台灣方面則希望能對目前實際控制的部分島礁及相關海域實行永久性管轄，這是兩岸雙方的分歧所在。在台灣海峽水域，雖然大陸方面在法理上從未承認目前台灣方面所謂的“台海中線”，但基於兩岸和平發展大局的考慮，在過去的很長一段時期內也與台灣方面保持著某種程度的“默契”，從而給外界造成“它是一條屬地管轄分界線”的錯覺。統一後，雙方如何劃分台灣海峽水域的管轄權，不僅涉及到地域管轄權的合理配置問題，更涉及到海峽航行安全與國家安全的維護問題，故而需要作出相應制度安排。
第三，解決該問題有助於統一後中央與台灣特別行政區的分工協作。從法理上説，統一後解決台灣環島海域及其控制的南海島礁周邊海域的管轄權劃分問題，是一個主權國家內部的問題，所以不能適用或參照國際海洋法關於領海和專屬經濟區的理論及規則，當然也不受12海裏領海和200海裏專屬經濟區規則的拘束。但由於在台灣特別行政區實行“一國兩制”，統一後就存在類似內地與香港(或澳門)之間的境內和境外劃分，過境需要履行“過口岸”的管制手續;換言之，未來兩岸統一後，也存在國家內部境內與境外之別。相對於大陸，台灣特別行政區管轄下的環島海域及南海海域在主權屬性上屬於國內的“境外”領土。那麼，中央政府的軍隊、飛機、艦船進入這些國內的“境外領土”，是否須先行徵得台灣特別行政區的同意?如果答案是肯定的，那麼，這不僅無法體現中央政府的主權行使權，而且不利於中央政府在上述海域有力維護中國的主權、安全、發展利益;如果答案是否定的，那麼，該如何從法理上闡釋其與“一國兩制”的內嵌性?這一系列問題，均需要我們在探索“一國兩制”台灣方案時展開前瞻性思考並作出相應制度安排。
二、歷史上罕有統一後劃分海域管轄權的參考經驗
無論是歷史上還是當今國際社會，一個國家完成統一後，一般不涉及中央與地方如何劃分海域管轄權的問題，即使涉及，也多是在行政區劃意義上的劃分。環顧全球，國家統一多是完成陸地領土的統一，如1990年10月東、西德國的統一;即使涉及海洋水域管轄問題的，也多以武力方式統一，如20世紀70年代中期北越通過戰爭完成越南統一，且在統一後實行一國一制，從而使問題簡單化，不存在如何劃分海域管轄權的問題。從既有的統一案例看，關涉海洋管轄問題的典型案例，是1964年坦噶尼喀共和國和桑給巴爾人民共和國合併後組成坦尚尼亞聯合共和國。合併之前，桑給巴爾人民共和國主要管轄桑給巴爾島及其周邊海域，背靠非洲大陸，面向印度洋，與坦噶尼喀共和國隔著一道22英里寬的奔巴海峽。這與中國台海兩岸的地理境況十分相似，台灣地區背靠中國大陸，面向太平洋，與中國大陸有台灣海峽相隔。1964年，坦噶尼喀與桑給巴爾合併為坦尚尼亞聯合共和國後，因其不實行“一國兩制”，故坦尚尼亞在處理中央政府與桑給巴爾人民共和國原控海域管轄權問題時亦未遇到棘手問題，所以該案例為台海兩岸在“一國兩制”下劃分海洋管轄權問題所提供的借鑒非常有限。可以説，如何處理海洋管轄問題是兩岸統一後所遇到的一個獨特性問題。首先，台灣地區四週環海，且在廣袤的南海地區佔據著幾個島嶼;其次，統一後將在台灣地區實行“一國兩制”，否則，即便台灣地區四面環海，也不存在海域管轄權的劃分問題。未來中央與台灣特別行政區的海域管轄權劃分，看似是一個專業性很強的海洋問題，其實不然，其涉及中國在南海捍衛主權及相關海洋權益的戰略支點問題。因此，須從捍衛國家主權、安全、發展利益的戰略高度來認識這一問題的重要性。
從香港和澳門來看，由於它們均是城市，且面臨的是海灣而非海洋，所以它們回歸後的“一國兩制”安排中均不涉及如何劃分海洋中部分水域的管轄權問題，而是按照“一國兩制”和基本法的精神，由兩個特別行政區繼續對其瀕臨的海灣實行有效管治。但台灣問題與香港、澳門問題顯著不同之一，就是存在海域管轄和治理問題，因此，儘管香港、澳門兩個特別行政區實行“一國兩制”已有20多年，併為“一國兩制”台灣方案的多方面設計提供豐富的經驗，但在海洋管轄權劃分問題上卻提供不了可資借鑒的經驗。
回顧鄧小平同志當年關於在台灣實行“一國兩制”設想的一系列論述，主要針對台灣地區的陸地部分，而沒有涉及海洋部分。究其原因，20世紀80年代改革開放之初，中國還是一個落後的發展中國家，各項事業百廢待興，人們的海權意識還沒有上升到一定的高度，中國的海洋強國戰略也未提上日程。
綜上，統一後如何處理台灣目前所控海域的未來管轄問題，我們一沒有現成的外國經驗可以借鑒，二沒有港澳“一國兩制”實踐的經驗可以參考，三沒有歷任黨和國家領導人的相關論述可以遵循。鋻於以上分析，未來解決台灣目前所控相關海域的管轄權問題，必須立足兩岸關係的實際，結合現實情況探尋解決這一問題的思路和方法。
三、統一後兩岸劃分涉台海域管轄權的基本原則
筆者認為，兩岸統一後中央政府處理台灣當局目前所控海域管轄權問題應該堅持以下三個原則。
第一，堅持“一國兩制”框架下的變與不變相區分的原則。探索處理台灣所控海域管轄權問題的方案，應在“一國兩制”框架下進行。“一國兩制”的核心是實現國家統一，“一國”是實行“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”，並統一于“一國”之內。[⑥]實現國家完全統一，不僅要求在法理上，更要求在事實上落實中國主權行使權的統一，這意味著由台灣方面控制某些海域的情形必須“有所變”，但“兩制”本身又意味著某種程度上維持台灣社會現行制度和生活方式“有所不變”。未來在劃分台灣方面所控海域的管轄權問題上，哪些不需要變，哪些需要變、如何變，以及如何處理台灣特別行政區與東南亞相關國家在事務性海域管轄權問題上的衝突問題等，應當成為“一國兩制”台灣方案需要重點解決的問題。
第二，堅持主權性管轄權與事務性管轄權相區分的原則。按照現代單一制國家縱向權力配置的原理，以及主權與事權相區分的原則，通常將主權性管轄權劃歸中央、事務性管轄權劃歸地方。據此，未來處理台灣地區目前所控海域管轄權問題的原則是，但凡關乎中國的主權、安全、發展利益的管轄權，中央政府應予以收回，具體來説，中央政府應收回那些主權性、政治性、安全性的管轄權，僅將經濟性、事務性、功能性的管轄權繼續交由台灣特別行政區行使。中央政府行使上述管轄權不會干涉台灣特別行政區內部的自治事務，不會影響台灣特別行政區在相關海域的海洋權益。毋庸置疑，在原則性、框架性層面進行主權性與事務性管轄權的劃分具有重要價值和意義，但在實操層面，卻很難真正厘清某些權力事項的性質究竟是主權性抑或事務性，這為我們在中央政府與台灣特別行政區之間進行管轄權劃分配置造成了困難。未來對那些介於交叉或模糊地帶的管轄權如何進行界定、劃分和配置，是亟待學界加強研究的重要問題。
第三，堅持對內與對外相區分的原則。統一後，兩岸在根本利益上呈現出一致性，所以設計解決問題的方案，必須立足於充分發揮兩岸各自的優勢，一致對外，共同捍衛統一後的中國主權、安全和發展利益。統一後，中央政府與台灣特別行政區關於涉台海域管轄權的劃分不能按照或比照1982年《聯合國海洋法公約》的相關規則，而應作為一個國家內部的事項來處理。無論是統一前，還是統一後，兩岸在海域管轄中所産生的問題都是一個中國內部的問題，不能適用國際海洋法。例如，統一後太平島周邊海域的12海裏領海、200海裏專屬經濟區的劃分，適用於中國與外國之間，而不適用於統一後的中央政府與台灣特別行政區之間，否則，這意味著將中國內部問題“國際化”，將中央政府與台灣特別行政區的關係比照國家與國家的關係來處理，嚴重違背一個中國原則和統一後的“一國一府”原則。統一後，在處理涉台海域管轄的過程中，台灣特別行政區的局部利益應服從和服務於國家整體利益，凡是不利於維護國家整體利益的制度安排，中央政府有權不予認可和採納。統一後，中央政府應從主權、安全和發展利益的戰略高度制定涉台海洋管理制度，台灣特別行政區可行使中央政府授予的部分事務性、經濟性、功能性海域管轄權，但其行使必須服從於國家海洋管轄的整體佈局，防止出現多個海洋治理主體彼此分割、各自為政的局面。同時，要提前預防和解決兩岸統一後在海域管轄權問題上的潛在爭議或矛盾，譬如，統一後兩岸漁民在相關海域發生民事糾紛問題及其司法管轄問題等，諸如此類的問題均需要政界和學界先行展開研究。
四、關於統一後涉台海域管轄權劃分的基本設想
目前台灣當局實際控制的島嶼大概可分為三部分：一是台灣、澎湖、金門、馬祖;二是南海地區的太平島;[⑦]三是南海地區東沙群島的東沙島。與此相對應，我們也將台灣控制海域的管轄權分為三部分：一是臺、澎、金、馬周邊海域的管轄權;二是南海太平島周邊海域的管轄權;三是南海東沙島及其他島礁周邊海域管轄權。
根據上述三個海域的具體情形及相關法律地位，以前述的三大原則為指導，以統一後實行“一國兩制”為基礎，以統一後有利於維護中國的主權、安全、發展利益為前提，筆者對統一後如何劃分和配置台灣當局目前所控三大海域的管轄權問題提出如下設想。
第一，臺、澎、金、馬周邊海域的管轄權劃分與配置。按照上述主權性管轄權與事務性管轄權相區分的原則，凡是涉及捍衛國家領土和海上安全的主權性事項，例如抵禦外來侵略、外國船舶的查證、跟蹤監視與登臨檢查等，均由中央政府的軍隊和海警部隊行使管轄權，台灣特別行政區的海巡部門負有協助義務。而對於海上行政執法、海上犯罪偵查和涉海爭端等事務性事項，則由兩岸在劃定台灣海峽內行政區劃界線(並非台灣方面目前主張的所謂“海峽中線”)的基礎上，根據地域管轄原則，可授權台灣特別行政區行使部分管轄權。但鋻於台灣海峽作為“用於國際航行的海峽”的法律地位[⑧]及其在國家安全方面的特殊性，未來中央政府在台灣海峽的相關活動，以及建造和保護相關設施，如建造和保護跨海大橋、海底隧道或其他設施，既屬於主權性和安全性事項，也屬於事務性事項，應由中央政府統一行使管轄權。至於海峽內部專屬經濟區航道內發生的外國商船海事爭議，究竟要按照地域管轄原則確定管轄機構還是由中央政府指定專屬管轄機構，也可以納入未來兩岸協商談判的範疇。
第二，南海太平島周邊海域的管轄權劃分與配置。該島位於南海南沙群島西北部，堪稱“南海心臟”。該島東西長約1360米，南北寬約350米，面積約0.5平方千米，植被茂盛，擁有淡水。[⑨]該島距中國人民解放軍駐守的西沙群島約400海裏，距台灣本島的高雄市860海裏，距離菲律賓蘇比克灣基地約440海裏，距馬六甲海峽東口的新加坡僅540海裏，地理位置十分重要。鋻於南海問題的複雜性，以及太平島作為南沙群島最大天然島嶼的戰略地位，由中央政府統一行使太平島及周邊海域的管轄權將更有利於中國在南海地區的維權行動。但考慮到統一前台灣方面在太平島及其周邊海域的既有利益，中央政府可以適度考慮授予台灣特別行政區在太平島及其周邊海域的部分管轄權，以延續台灣方面在太平島及周邊海域的某些利益。為此，與臺、澎、金、馬周邊海域一樣，我們也須將環太平島海域的管轄權區分主權性管轄權和事務性管轄權，凡涉及捍衛國家領土與海上安全的主權性事項，均由中央政府的軍隊和海警部隊行使管轄權，台灣特別行政區的海巡部門負有協助義務。對屬於一個中國內部治理的事務性事項，諸如海上行政執法，包括對違反有關海上治安、海關管理、海洋資源開發利用、海洋生態環境保護、海洋漁業管理等規範性文件規定的組織和個人依法實施包括限制人身自由在內的行政處罰或者法律、法規規定的其他措施等，以及海上犯罪偵查和涉海爭端管轄權，則可以在明確台灣在太平島周邊海域行政管轄範圍的基礎上，根據地域管轄原則，授權台灣特別行政區負責管轄發生在台灣管轄海域內的事項。
第三，南海東沙島周邊海域的管轄權劃分與配置。東沙島南北長約2800米、東西寬約865米，總面積約1.8平方千米。該島是中國南海東沙群島中唯一的島嶼，地理位置十分重要，是台灣海峽南疆的門戶，是巴士海峽進出南海船艦的必經之地。對於該島周邊海域管轄權的劃分，同樣按照主權性管轄權與事務性管轄權相區分的原則，由中央政府的軍隊和海警部隊行使主權性管轄權，由台灣特別行政區行使事務性管轄權。具體情形類似臺、澎、金、馬周邊海域和太平島周邊海域的制度安排，此不贅述。
五、結語
重視海洋、經略海洋，成為世界海洋大國和強國，是實現中華民族偉大復興的必然要求。長期以來，學界在東海和南海等海洋問題上的研究側重海洋共同治理、兩岸攜手捍衛海洋主權以及兩岸如何避險等，這些研究已取得豐碩成果，其為兩岸關係和平發展作出積極貢獻。但在兩岸統一大勢已不可阻擋、統一步伐日益加快的背景下，學界關於海洋主權問題的研究，就不應僅停留在過去的議題上，還應著眼于探討統一後對涉台海域管轄權劃分的制度安排。“凡事預則立，不預則廢”。“一國兩制”台灣方案作為一項戰略性的頂層設計工程，應該提前研究未來國家統一中可能遇到的重大問題，並探索解決之道。筆者拋出統一後涉台海域管轄權劃分之議題並提出個人的觀點，旨在拋磚引玉，以期激發政界和學界共同思考和探討。
註釋：
[①] 習近平：《為實現民族偉大復興 推進祖國和平統一而共同奮鬥——在<告台灣同胞書>發表40週年紀念會上的講話》，人民出版社，2019，第6頁。
[②] 中華人民共和國國務院台灣事務辦公室、國務院新聞辦公室：《台灣問題與新時代中國統一事業》，人民出版社，2022，第25頁。
[③] 《反分裂國家法》第八條規定：“‘台獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實，或者發生將會導致台灣從中國分裂出去的重大事變，或者和平統一的可能性完全喪失，國家得採取非和平方式及其他必要措施，捍衛國家主權和領土完整。”參見《反分裂國家法》，中國民主法制出版社，2005，第3頁。
[④] 王英津：《“兩制”台灣方案須解決四大難題》，香港中國評論新聞網，2019年3月1日，http://www.crntt.com/crn-webapp/touch/detail.jsp?coluid=7&kindid=0&docid=105349591，最後訪問時間：2023年3月18日。
[⑤] 王英津等：《衝突與合作：海洋主權爭端中的兩岸關係》，九州出版社，2017，第215頁。
[⑥] 中華人民共和國國務院台灣事務辦公室、國務院新聞辦公室：《台灣問題與新時代中國統一事業》，人民出版社，2022，第24頁。
[⑦] 台灣當局還控制南沙群島鄭和群礁中的中洲礁，但由於其面積較小，且距離太平島僅約6公里，筆者將二者視為台灣當局控制的一個整體來分析。
[⑧] 按照1982年《聯合國海洋法公約》的規定和精神，台灣海峽應屬於“用於國際航行的海峽”，但這並不意味著台灣海峽是美國政府和學者所宣稱的“國際水域”。《聯合國海洋法公約》文本中根本沒有“國際水域”的概念，這是美國基於自身國家利益和海上行動目的而單邊擬制的詞彙，用以指稱“領海以外的所有海域，包括毗連區、專屬經濟區和公海”。以“國際水域”來模糊領海以外各個海域，是美國在全球範圍內維護“航行霸權”的手段。
[⑨] 吳士存主編：《南海問題面面觀》，時事出版社，2016，第2頁。
原載《現代台灣研究》2023年第2期。
華夏經緯網
